Heikki Annanpalo

Kaavoitukseen on aina kohdistunut voimakkaita intressejä, koska siihen vaikuttamalla voi saavuttaa huomattavia taloudellisia voittoja. Toisella puolella ovat usein asukkaat, jotka haluavat varjella ympäristöään ja tärkeinä pitämiään kulttuuriarvoja. Tunnettu esimerkki vastakkainasettelusta on ”Turun tauti”, mutta vastaavia ilmiöitä on tuotu esiin muun muassa Savonlinnan Kasinonsaaresta (Nyman & Mäntysalo 2014). Todellisuudessa ongelma koetaan jossakin muodossa pääosassa Suomen kuntia.

Kun rakennuslaki korvattiin maankäyttö- ja rakennuslailla, kuntien valta kasvoi. Sen vastapainoksi säädettiin asukkaille entistä laajempi oikeus vaikuttaa kaavojen sisältöön. Miten hyvin nykyinen käytäntö täyttää lain vaatimukset? Tarkastelen kysymystä Rovaniemen kokemusten perusteella.

***

Maankäyttö- ja rakennuslaki alkaa ytimekkäästi:

”1 § Lain yleinen tavoite
Tämän lain tavoitteena on järjestää alueiden käyttö ja rakentaminen niin, että siinä luodaan edellytykset hyvälle elinympäristölle sekä edistetään ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää kehitystä.
Tavoitteena on myös turvata jokaisen osallistumismahdollisuus asioiden valmisteluun, suunnittelun laatu ja vuorovaikutteisuus, asiantuntemuksen monipuolisuus sekä avoin tiedottaminen käsiteltävinä olevissa asioissa.”

Hallitus ilmoitti lakiesityksen perusteluissa: ”Tavoitteena on, että uusi laki tulee olemaan hengeltään yhteistoimintaa ja kehittämistä suosiva” (HE 101/1998. Esityksen pääasiallinen sisältö, kohta 3.1). ”[Y]leisenä tavoitteena korostetaan myös jokaisen mahdollisuutta tasa-arvoiseen osallistumiseen ja vaikuttamiseen elinympäristöään koskevaan suunnitteluun ja päätöksentekoon. Tältä osin tavoite liittyy muun muassa perusoikeuksien toteutumiseen.” (Lakiehdotusten perustelut 1 luku Yleiset säännökset.) ”Koko lain keskeisimpiä tavoitteita on turvata kansalaisten osallistuminen ja vaikuttaminen asioiden valmistelussa, suunnittelun vuorovaikutteisuus ja laatu, asiantuntemuksen monipuolisuus sekä avoin tiedottaminen käsiteltävinä olevissa asioissa.” (HE Vaikutukset suunnittelukulttuuriin ja eri kansalaisryhmien asemaan.)

Kuntien valta kasvoi uudistuksessa. Valtion valvontaa kevennettiin poistamalla alistusmenettely kuntien hyväksymistä kaavoista. Muutokset edellyttivät vuorovaikutuksen todellista lisäämistä.

Kommunikatiivinen suunnittelu

Laki noudattaa kommunikatiivisen suunnittelun ideaa, jonka ytimessä on ajatus osallisten kokemusten kunnioittamisesta suunnittelun periaatteellisena lähtökohtana ja suunnittelun tietoperustan rakentajana. Suunnitteluprosessin tulee olla avoin ja vuorovaikutuksen eri näkemyksiä punnittaessa tasaveroista. (Peltonen et al. 2008, 14.)

Kaavoituksessa, kuten kaikessa yhteisessä päätöksenteossa, olennaista on päätöksenteon ja sen tulosten hyväksyttävyys. Se edellyttää avoimuutta, tasapuolisuutta, luotettavuutta ja rationaalisuutta (Puustinen 2008, 39). Oikeudenmukaisuus ei toteudu ainoastaan jälkikäteisessä kontrollissa, tuomioistuinkäsittelyssä, vaan pitkin matkaa siinä prosessissa, jossa maankäytön ratkaisut syntyvät (Peltonen 2008, 9). Oikeudenmukaisuuden kokeminen on mahdollista vain, jos osallisten, myös tavallisten kuntalaisten, arvioihin kaavaratkaisujen hyväksyttävyydestä suhtaudutaan vakavasti: onko noudatettu kaavaprosessin yleisiä periaatteita (menettelyllinen oikeudenmukaisuus) ja onko vuorovaikutus ollut asianmukaista (vuorovaikutuksen oikeudenmukaisuus)(Peltonen et al. 2008, 14–15). Jos kansalaiset menettävät uskonsa osallistumisen vaikuttavuuteen tai siinä esitettyjen näkökohtien asialliseen käsittelyyn, seurauksena on vakavia ongelmia kunnallisen päätöksenteon ja jopa oikeuslaitoksen uskottavuudessa.

Kommunikatiivinen suunnittelu edellyttää muutosta kaavoittajan roolimalliin, jota Sari Puustinen on tutkinut. Perinteisesti kaavoittajan rooliin kuului oikeus arvottaa asiantuntijuuden perusteella eri osapuolilta saatua tietoa. Se tarjosi kaavoittajalle runsaasti kyseenalaistamatonta ja osallistujien suuntaan avautumatonta valtaa, joka herätti epäluottamusta ja kärjisti konflikteja. Kaavoittaja koettiin usein rakentamisen, muutoksen ja tehokkuusajattelun puolestapuhujana. Kommunikatiivinen suunnittelu edellyttää kaavoittajalta substanssiosaamisen lisäksi kommunikatiivisia ja prosessinhallinnan taitoja (Puustinen 2008, 40–41), jotka monessa tapauksessa ovat persoonallisuuden ominaisuuksia mutta eivät suinkaan sellaisia, joita ei voisi halutessaan oppia.

Kaavoituksen luonne on muuttunut

Rakennuslain aikana kuntien poliittiset päättäjät puuttuivat varsin harkitusti kaavaehdotuksiin. Uuden lain myötä alettiin puhua kunnan kaavoitusmonopolista. Se synnytti käsityksen, että kunta saa tehdä mitä vain. Kun kaavoittaja menetti asiantuntijan selkänojan alistamisvelvollisuuden poistuessa, poliittiset päättäjät saattoivat ryhtyä jopa itse kaavoittajiksi.

Keskustan osayleiskaavan luonnokseen kaavoittaja oli merkinnyt rakennusten maksimikorkeudeksi 27 metriä. Kun yksi hotellinomistaja halusi rakentaa 12–14 –kerroksisen laajennuksen ja ilmoitti kaavaehdotusta koskevassa muistutuksessaan saaneensa hankkeelleen kaupungin ”poliittiselta ja virkamiesjohdolta” ”vankan ja vilpittömän tuen”, kaavoittaja nosti rakennuskorkeuden 31 metriksi. Sekään ei vastannut annettuja lupauksia, koska kaupunginhallitus määräsi kaavoittajan mahdollistamaan 37 metriä korkeat rakennukset kysymyksessä olevassa ja muutamissa muissa keskustan kortteleissa. Valtuuston hyväksymään yleiskaavaan niihin ei ole merkitty enimmäiskorkeuksia eikä tehokkuuslukuja. Poliittiset päättäjät voivat asemakaavoissa nostaa niissä kerroslukua ja rakennusoikeutta mielensä mukaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 11 § laillisti käytössä olleet aluerakentamissopimukset. Kun se korvattiin 12 a luvulla, ”Kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaaminen”, kunnat saattoivat ryhtyä avoimesti myymään rakennusoikeuksia. Maankäyttösopimuksella voidaan sopia melkein mistä hyvänsä ja mihin hintaan tahansa paitsi sitovasti kaavan sisällöstä. Tarkoituksena oli ”luoda kunnille paremmat edellytykset ylläpitää kohtuuhintaisen asuntotuotannon ja muun rakentamisen turvaamiseksi riittävää tonttitarjontaa ilman, että kaavojen toteuttamisesta aiheutuvat kustannukset olisivat esteenä” (HE 167/2002, Esityksen pääasiallinen sisältö). Uusilla pykälillä ei ollut tarkoitus luoda kunnille fiskaalista varojenkeräämisjärjestelmää (HE 167/2002, 4.1 Taloudelliset vaikutukset). Tosiasiassa kunnat käyttävät mahdollisuutta hyväkseen. Kunnan ei tarvitse edes investoida mitään: ”Täydennysrakentamista tarkoittavien kaavamuutosten tapauksissa on (…) tasapuolisuuden vuoksi kohtuullista, että myös sellaiset aikaisemmin sitoutuneet kustannukset, jotka arvion mukaan ovat olleet tarpeen hankkeen mahdollistamiseksi, otetaan huomioon” (HE 167/2002, Keskeiset ehdotukset).

Todellisuudessa kaupunki ei juurikaan neuvottele vaan käyttää hyväkseen monopoliasemaansa: ellei maanomistaja suostu maksamaan kaupungin vaatimaa summaa, kaupunki jättää valmiiksi laaditun kaavan tai osan siitä hyväksymättä.

Vuonna 2011 kaupunki vaati eräältä yritykseltä maan arvonnoususta 50 €/k-m². Kun yritys ei suostunut maksamaan sitä, kaupunki jätti sen omistaman alueen pois asemakaavasta. Kolme vuotta myöhemmin kaupunki vaati uudelta omistajalta täsmälleen samoista maista ja samalla asemakaavalla 22 €/k-m².
Eräässä keskustan korttelissa kaupunki teki kesäkuussa 2014 maankäyttösopimukset, joilla peri hotellitontin lisärakennusoikeudesta 117 €/k-m² ja pankilta 129 €/k-m². Kolme vuotta aikaisemmin kaupunki oli edellyttänyt samassa korttelissa asuntojen lisärakennusoikeudesta 117 €/k-m², mutta sopimukseen sisältyvä indeksikorotus oli kesäkuuhun 2014 mennessä nostanut maksun jo 130 euroksi kerrosneliöltä.

Kaavojen muutoksia käynnistetään pitkälle viedyillä rakennusluonnoksilla

Ennen kaavoitusprosessia tai sen alkuvaiheessa voidaan sopia vain kaavoituksen käynnistämisestä ja siihen liittyvistä kustannuksista. Vasta kun kaava on luonnoksena tai ehdotuksena asetettu nähtäville ja ”kaavan julkinen arviointi on mahdollista”, kunta voi tehdä sitovia sopimuksia kaavan toteuttamiseen liittyvistä kysymyksistä, mutta ei silloinkaan ”itseään kaavoittajana kaavan sisältöön sitoen” (HE 167/2002, Yksityiskohtaiset perustelut 91 b §). Lainsäätäjällä on ollut hyvin idealistiset käsitykset kuntien toiminnasta. Kunnan poliittinen johto ja kaavamuutoksesta hyötyjä voivat sopia asioista ennakkoon ”ilman sitoumusta”, ja kunta voi viedä sopimuksen täytäntöön kuntalaisten laajastakin vastustuksesta huolimatta.

Kaavamuutokset käynnistyvät usein yrityksen tai rakennusliikkeen toimesta. Varmistaakseen haluamansa kaavan yritys tilaa suunnittelijalta rakennuksen luonnoksen ja hankkii sille kaupungin poliittisen johdon hyväksymisen. Yrityksen palkkaama suunnittelija laatii luonnoksensa välittämättä ympäristöstä ja kaavoista, koska tarkoituksena on nimenomaan asemakaavan muuttaminen tilaajan tarkoitukseen. Kaavoitusprosessi kääntyy päälaelleen: asemakaava ei ohjaa rakennussuunnittelua vaan rakennussuunnittelu kaavoitusta. Kysymys on suuresta ja vaikuttavasta periaatteesta: onko tavoitteena yhdyskunnan hyvä vai kaavahankkeen käynnistäjän etu? Läheskään aina ne eivät toteudu samassa ratkaisussa.

Keskustan kortteliin yrittäjä tilasi luonnokset kylpylähotelliksi. Arkkitehti luonnosteli yhdeksänkerroksisen rakennuksen, joka käytännössä täytti koko 60 x 60 metrin tontin. Pohjakerros käsitti lasikatteisen kylpylän. Ylempien kerrosten pihan puoleiset seinät oli hotelliluonnoksessa piirretty kaareviksi. Kaavoittaja vei nekin sellaisinaan kaavaehdotukseen. Toiseen kortteliin tekninen lautakunta hyväksyi marraskuussa 2012 asemakaavaluonnoksen III¹/₂ -kerroksiselle asuinkerrostalolle. Sen jälkeen rakennusliike tilasi uuden rakennusluonnoksen. Sen perusteella kaavoittaja piirsi pyöreän rakennusalan osittain neli- ja osittain kuusikerroksiselle asuintalolle paikalle, joka ympäristön häiriötekijöiden vuoksi ei sovellu asumiseen.

Kaavojen laatuvaatimuksista

Kaavan laatua säätelevät lakiin kirjatut sisältövaatimukset, asemakaavalle 54 §:ssä. Laatuun vaikuttavat myös alueiden käytön suunnittelun tavoitteet (5 §) ja rakentamisen ohjauksen tavoitteet (12 §). Mahdollisessa muutoksenhaussa kuntalainen ei kuitenkaan voi vedota niihin (HE 101/1998, 5 §:n yksityiskohtaiset perustelut), ei esimerkiksi esteettisesti tasapainoisen elinympäristön aikaansaamiseen, koska sitä ei ole mainittu 54 §:ssä.

Asemakaavan sisältövaatimukset jaetaan kolmeen ryhmään: yleispiirteiseen suunnitteluun liittyviin (54.1 §), terveellisyyteen, turvallisuuteen ja ympäristöön liittyviin (54.2 §) sekä kohtuullisuuteen liittyviin (54.3 §). Asemakaavaa laadittaessa tulee pyrkiä optimaaliseen ratkaisuun näiden erilaisten ja osittain ristiriitaistenkin vaatimusten suhteen (HE 101/1998, Lakiehdotusten perustelut).

Lain 54.2 § määrää, että asemakaavalla ”luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita”. Lain perustelujen mukaan terveellinen, turvallinen ja viihtyisä elinympäristö ovat asemakaavan aineellisen sisällön perusvaatimuksia, jotka kaikkien asemakaavojen tulee täyttää. Elinympäristöstä tulee toisaalta luoda nämä vaatimukset täyttävä ja toisaalta kaavalla tai sen muutoksella ei saa heikentää niihin liittyviä tekijöitä (HE 101/1998, 54 §:n perustelut).

Sisältövaatimuksiin on kirjattu asioita, joita kaavassa tulee olla, mutta varsinaisia laatuvaatimuksia ei ole ilmaistu muualla kuin tavoitepykälässä, jolla taas ei ole mahdollisessa oikeuskäsittelyssä mitään vaikutusta. Lakia voi tältä osin pitää vähintään epäjohdonmukaisena.

Laadun arviointi

Kaavojen arkkitehtonisen laadun arviointi on ongelmallista ja jopa mielivaltaista. Laki ei sitä myöskään edellytä. Rakentamisen ohjauksen tavoitteet (12 §) mainitsevat esteettisesti tasapainoisen elinympäristön aikaansaamisen, mutta sitä ei ole mainittu 54 §:n sisältövaatimuksissa. Asemakaavan tarkoituspykälän (50 §) mukaan asemakaava on laadittava kaupunki- ja maisemakuvan edellyttämällä tavalla, mutta sitäkään ei ole kirjattu sisältövaatimuksiin. Kaupunki- ja maisemakuvan huonouteen kuntalainen voi vedota muistutuksessa, mutta yleensä huonolla tuloksella, koska kaavoittaja tietää, ettei siihen voi perustaa valitusta. Kun yleisesti hyväksyttyjä kriteereitä ei ole, kaupunkikuvallisista vaikutuksista esitetään täysin vastakkaisia käsityksiä.

Arkkitehtien ammattisolidaarisuus vaimentaa keskustelua asiasta. Sitä typistää entisestään se, että maanomistajat ja rakennusliikkeet ovat ryhtyneet hankkimaan asemakaavojen perusteiksi rakennusluonnoksia professoreilta.

Keskustakorttelin hotelliyrittäjä tilasi rakennusluonnokset professori Matti Sanaksenaholta ja rakennusliike toisen korttelin asuinkerrostaloon professori Jyrki Tasalta.

Kun ”tähtiarkkitehdit” laativat luonnoksensa ilman kaavallisia rajoitteita, he keskittyvät rakennuksen näyttävyyteen ja jättävät huomiotta ympäröivän rakennuskannan kaupunkikuvalliset arvot jopa silloin, kun ne on todettu valtakunnallisessa ohjelmassa, tai suunnittelijat selittävät niiden huomioon ottamisen tavalla, jota kuntalaisten on vaikea ymmärtää ja hyväksyä.

Rovaniemellä kaupunkikuvatyöryhmä on pantu kokoon kaupungin omista virkamiehistä yhtä ulkopuolista arkkitehtia lukuun ottamatta. Työryhmässä kaupungin virkamiehet ovat antavinaan lausuntoja riippumattomina asiantuntijoina, vaikka toteuttavat usein ennalta määriteltyä tavoitetta kaavan sisällöstä. Lausuntojen perustelut ovat suppeita ja usein mielivaltaisia ja kaupunkilaisille käsittämättömiä.

Kaupunkikuvatyöryhmä lausui muun muassa: ”[P]yöreä muoto ratkaisee paikkaan sovittamisen erinomaisesti [kun meluselvityksen mukaan oleskelualueita suojattaisiin tehokkaimmin L- tai U-mallisella rakennuksella] (…) Rakennuksen muoto on perusteltu korkeuteen (6-kerrosta) ja kerrosalaan nähden. Näkymiä ja ilmansuuntia ajateltu asiakkaiden näkökulmasta sekä asuntopohjat mietittyjä. Matalampi osa ottaa huomioon olemassa olevan korkomaailman ja ylempi osa sillan toisella puolella olevan. Ansiokas ehdotus.” Vaikka kaupunkikuvatyöryhmä esitti näkemyksensä asemakaavaluonnoksen eikä rakennusluvan yhteydessä, se ei tarkastellut lainkaan paikan soveltuvuutta asunnoille eikä muodon ja massoittelun suhdetta viereiseen suojeltuun alueeseen.

Rakennettu kulttuuriperintö voi olla rakennussuunnittelijalle kiusallinen rajoite, joka edellyttää ylimääräistä työtä. Pääosa arkkitehdeistä ja muista rakennussuunnittelijoista on nimenomaan uuden rakentajia. Kaavoituksessa on liian helppoa vedota siihen, että vanha on aikansa elänyttä ja se on poistettava uuden tieltä.

Viime kädessä kysymys on kaupungin poliittisten päätöksentekijöitten haluttomuudesta ja/tai kykenemättömyydestä käsitellä kaavoitusasioita niiden vaatimalla tavalla. Kaavojen laadun parantamisen sijasta kunnat ovat pyrkineet rajoittamaan valitusoikeutta – ja ovat siinä jossakin määrin onnistuneetkin.

Laki ohjeistaa vuorovaikutuksen muodot

Lain 62 § korostaa vuorovaikutuksen järjestämistä:

”Kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavan vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.”

Lain perustelut korostavat suunnittelukulttuurin kehittämistä:

”Eri kansalaisryhmien vaikutusmahdollisuuksien kannalta oleellisen tärkeä merkitys on osallistumis- ja arviointisuunnitelmalla. (…) Suunnitelmassa mietitään (…) niitä tapoja, joilla yhteistä keskustelua tulisi käydä kussakin kaavatilanteessa. Tarkoituksena on tuoda suunnitteluprosessiin entistä enemmän läpinäkyvyyttä heti suunnittelun alkuvaiheessa yhteisen keskustelun helpottamiseksi ja huomion suuntaamiseksi oikeisiin kysymyksiin. (…) Kaavajärjestelmässä ohjataan kansalaisia vaikuttamaan asioihin sillä tasolla, jossa todelliset asiaan liittyvät ratkaisut ja päätökset tehdään”. (HE 101/1998, Vaikutukset suunnittelukulttuuriin ja eri kansalaisryhmien asemaan.)

Eduskunta on tarkoittanut, että kuntalaisten palaute ei ole kaavoitusmenettelyn jarru ja kaavoittajien kiusa vaan että se nostaa kaavojen laatua.

Kun monet mielipiteiden ja muistutusten esittäjät kokivat, ettei heidän esittämiään näkökohtia oteta huomioon, lain 65 §:ään lisättiin vuonna 2008 uusi momentti: ”Muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.” Aidon vuorovaikutteisuuden kannalta on tärkeää, että kunta käsittelee useinkin runsaasti paneutumista ja työtä vaatineet kannanotot vakavasti. Kannanoton antaa kunta eli kunnanhallitus. Todellisuudessa sen laatii kaavoittaja, nykyään toisinaan ulkopuolinen konsultti. Kunnanhallituksen jäsenet ehtivät vain poikkeuksellisesti tarkastamaan, minkälaisia kannanottoja he ottavat nimiinsä. Mielipiteen esittäjä ei voi saattaa kannanottojen asianmukaisuutta tai todenperäisyyttäkään puolueettomasti arvioitavaksi eikä niistä voi valittaa.

Kaavoittajan asema voi olla ongelmallinen. Hän voi joutua perustelemaan ja antamaan vastauksia, jotka poliittisen johdon vaatimusten vuoksi voivat olla hänen ammattietiikkansa vastaisia.

Vuorovaikutuksen todellisuus

Osallistumis- ja arviointisuunnitelma on tavallisesti niin yleispiirteinen, että kuntalaisen on vaikea ottaa siihen kantaa. Muutamissa tapauksissa on tehty esityksiä sellaisten vaihtoehtojen tutkimiseksi, mitä osallistumis- ja arviointisuunnitelmaan ei ole sisältynyt, yleensä heikolla tuloksella.

Kaavoittaja voi järjestää esittelytilaisuuksia ja niihin liittyviä keskusteluja, mikäli katsoo sellaiset tarpeellisiksi. Vaikutus muuttuu kuitenkin päinvastaiseksi kaavoittajan torjuessa esille tuodut ajatukset ja jopa kysymykset ilmoittamalla, että tilaisuuteen tulleet ovat ”tehneet kotiläksynsä huonosti”. Se saattaa olla kaavoittajan ainoa mahdollisuus tilanteessa, jossa poliittiset päättäjät ovat sopineet kaavan sisällöstä ennen selvityksiä tai jopa ennen kaavan vireille tuloa.

Asemakaavaehdotusta koskevassa muistutuksessa tuotiin esiin kaupungin johdon ennakkoon antamat lupaukset, joihin yrittäjä oli kirjallisesti vedonnut yleiskaavan ehdotusvaiheessa. Kaupunki vastasi: ”Kaavan laatii kunta. Muistuttaja viittaa vuoden 2011 tilanteeseen. Tämä asemakaava on kuitenkin ollut valmisteluvaiheen kuulemisessa vasta vuonna 2014.” Asemakaavamuutoksen valmistelu oli käynnistetty 2011. Kaupungin poliittinen ja virkamiesjohto ei ole missään vaiheessa kiistänyt yrittäjälle ennen kaavamuutoksen käynnistämistä antamiaan lupauksia.

Kaavaselostuksen tulisi esittää suunnittelun lähtökohdat ja tavoitteet, esillä olleet vaihtoehdot sekä perusteet kaavaratkaisun valinnalle. Patrick Hublin on todennut, että hyvin monet kaavaselostukset ovat todella surkeita ja ympäristövaikutusten arviointi usein enemmän valitun kaavaratkaisun perustelemista kuin kaavan vaikutusten arviointia (Hublin 2008, 91).

Asemakaavaa varten tehtyjen selvitysten tulokset voidaan ohittaa, jos ne ovat ristiriidassa kaavan ennakolta sovitun sisällön kanssa.

Tärinäselvityksen ja meluselvityksen mukaan raideliikenne saattaa asemakaavanmuutoskohteessa aiheuttaa suositusarvon ylittävää runkomelua. Ääneneristävyysvaatimukset ovat suurimmillaan erittäin korkeat ja edellyttäisivät rautatiesillan pohjan tiivistämistä ja leventämistä. Kun tähän kiinnitettiin luonnosvaiheen mielipiteessä huomiota, kaavoittaja vastasi ”Melu ja tärinä on huomioitu kaavaluonnoksessa”. Kaavamääräyksiin oli kirjattu melun ja tärinän maksimiarvot, jotka eivät saisi aikanaan ylittyä. Sitä kaavoittaja ei selvittänyt, onko riittävä vaimentaminen ko. kohteessa lainkaan mahdollista.

Kaavoittaja voi perustella kaavaratkaisuja myös tekaistuilla ja todellisuudenvastaisillakin perusteilla.

Asemakaavaselostuksessa kaupunki väitti voimassa olevien asemakaavojen sallivan viereisessä korttelissa kadun varteen nelikerroksisia rakennuksia. Tosiasiassa puolet kadun varresta on suojeltu kaksikerroksisena ja uusi yleiskaava määrää toisen puolen suojeltavaksi osittain kaksi- ja osittain kolmikerroksisena.

Kaavoittaja tulkitsee herkästi jokaisen yhteistoimintamenettelyssä tehdyn ehdotuksen epäluottamuslauseeksi ja torjuu sen perusteluilla, joilla ei ole tekemistä esitetyn mielipiteen tai muistutuksen kanssa.

Muistuttajan toivomuksen korkean rakennusmassan siirtämisestä kauemmaksi naapuriasuintalon ikkunoista kaupunki torjui vastaamalla: ”Muistuttaja asettautuu suunnittelijan rooliin, joka ei ole laissa säädetty osallisen tehtävä.”

Kaupunki voi ilmoittaa jopa ennakkoon, ettei muistutuksia tulla ottamaan huomioon.

Asemakaavaehdotus oli julkisesti nähtävänä 30.4.–30.5.2014. Paikallisen lehden uutisessa 23.5.2014 teknillinen apulaiskaupunginjohtaja ilmoitti kaavan tulevan valtuuston päätettäväksi jo kesäkuussa. Muistuttajan huomautukseen siitä, että julkisuudessa olleiden tietojen mukaan asemakaavaehdotus oli tosiasiallisesti jo hyväksytty kaupungin elimissä, kaupunki vastasi: ”Kaavaehdotus on ollut MRL:n 27 §:n mukaisesti 30 vuorokautta nähtävillä. Julkisuudessa esitetyt arviot eivät ole vaikuttaneet tähän osalliselle varattuun aikaan esittää muistutuksia.” Kaupunki ei kiistänyt sitä, että muistutukset oli päätetty hylätä, ennen kuin niitä oli ehditty edes jättää. Valtuusto hyväksyi kaavan 16.6.2014.

Usein kaavoittaja ilmoittaa vain, että laki ei velvoita saadun palautteen huomioon ottamiseen. 62 §:n perustelujen mukaan ”kaavan laatimiseen liittyy usein erilaisten näkemysten yhteen sovittamista. Tämän vuoksi vuorovaikutus ei aina voi johtaa kaikkien esitettyjen mielipiteiden huomioon ottamiseen.” Esitettyjen mielipiteiden ohittamisen tulisi perustelujen mukaan olla poikkeus eikä sääntö. Virheellisillä tai asiaan liittymättömillä väitteillä kaupunginhallitus tosiasiassa kieltäytyy perustelemasta kannanottoaan ja myöntää palautteen olleen siinä määrin merkittävää, ettei sitä voi kiistää.

Myös viranomaisten lausuntoja torjutaan

Kunnallisen päätöksenteon ja kunnan kaavamonopolin korostaminen ovat johtaneet siihen, että kunta torjuu ympäristökeskuksenkin osallistumisen laatimisprosessiin.

Ympäristökeskus totesi lausunnossaan kaavaehdotuksesta, ettei viranomaisneuvottelua ole pidetty eikä ELY-keskukselta ole pyydetty lausuntoa luonnosvaiheessa. Kaupunki vastasi: ”[K]aupunki toteaa, ettei ELY-keskus ole aiemmin esittänyt tarvetta viranomaisneuvottelulle. Toisaalta sijainti ja muoto eivät ole kaupungin käsityksen mukaan laissa säädettyjä perusteita viranomaisneuvottelulle. (…) Kaupunki huomauttaa, ettei lainsäädäntö edellytä lausunnon pyytämistä valmisteluvaiheessa, joten viranomainenkaan ei voi vaatia laissa säädettyä laajempaa vuorovaikutusta.”

Kaavoittaja on torjunut myös Museoviraston lausuntoja perusteilla, joita on vaikea pitää asianmukaisina.

Museovirasto ilmoitti lausunnossaan: ”Suojelutarve koskee Teräksen ja Leppäluodon talojen julkisivuja ja volyymejä osana Valtakadun liikerakennusten muodostamaa kauppalanaikaista katutilaa” (MV:n lausunto 21.7.2011 esityksestä Teräksen ja Leppäluodon talojen määräämisestä suojeltaviksi). Kun ELY-keskus vetosi siihen, kaupunki vastasi: ”Kauppalan katumiljöötä ei ole suojeltu millään kaavatasolla. Rovaniemen kaupunki on yli 50 vuotta vanha, joten kauppalanaikaiseen kaupunkiympäristöön viittaaminen ei ole asianmukaista” (Valtuuston päätös 19.3.2012).

Asemakaavamuutoksesta, johon sisältyi entisen Rovaniemen maalaiskunnan virastotalo, Museovirasto lausui: ”Erityisesti tulee tunnistaa ja osoittaa julkiset rakennukset, joilla on yleensä myös symbolista tai identiteettimerkitystä paikallisyhteisölle” (Lausunto luonnosvaiheen kuulemisessa 24.10.–6.11.2011). Kaupunki vastasi: ”Vanhalla toimitalolla ei ole symbolista tai identiteettimerkitystä, kunnat yhdistettiin v. 2006 alusta.”

Patologisia piirteitä kaavoituksessa

Jos kunnan perustellut kannanotot olisivat ymmärrettäviä ja tosia, valituksia kaavoista ei olisi tarpeellista laatia. Liian usein vastaukset osoittavat kuitenkin enemmän pyrkimystä tukahduttaa keskustelua kuin kehittää kaavaa sen pohjalta.

Sari Puustinen on todennut konfliktien olevan tavallisia maankäytön suunnittelussa. Ne voivat pitkittää kaavaprosesseja ja ”joissakin tapauksissa ajaa tilanteita niin pahanlaatuisiin solmuihin, että vaikutukset näkyvät ja tuntuvat vuosikymmenien mittaisena luottamuspulana. Kaavoitusorganisaatio voi pahimmassa tapauksessa jähmettyä puolustusasemiin, jossa ongelmat kielletään ja kontaktit ulkomaailman kanssa vähennetään minimiin” (Puustinen 2008, 53).

Kaj Nyman ja Raine Mäntysalo ovat analysoineet patologista toimintaa kaavoituksessa. ”Patologisella toiminnalla tarkoitamme toimintaa, jossa toimija ei kykene tunnistamaan ja tunnustamaan oman toimintansa perimmäisiä vaikuttimia ja motiiveja vaan peittää nämä vääristävillä kuvauksilla toiminnastaan. (…) Patologisuuteen kuuluu, että toimija ei tunnista näiden kuvausten vääristyneisyyttä. Näin tehdessään hän toimii ristiriitaisesti ja samalla estää itseltään mahdollisuuden korjata toimintansa ristiriitaisuutta. (…) [R]istiriitaisuuksissa on kyse siitä, että kaavoituksen on näyttäydyttävä ’julkipuheessa’ muunlaisena kuin varsinaisten vaikuttimiensa mukaisena toimintana”. Esimerkiksi hankelähtöisen suunnittelun on näyttäydyttävä hierarkkisesti yleispiirteiseltä suunnittelutasolta yksityiskohtaisemmille tasoille asteittain tarkentuvana ja ennakkoon sovittujen suunnittelutavoitteiden avoimina ”riittävän aikaisessa vaiheessa” tapahtuvalle kaavoituksen vuorovaikutusprosessille (Nyman & Mäntysalo 2014, 326.). Kunnat voivat käyttää valtaansa tavalla, joka lain epämääräisyyttä ja epäjohdonmukaisuutta hyväksi käyttäen tuottaa tarkoituksellisesti lain tavoitteiden vastaisia maankäyttöpäätöksiä (emt., 336).

Kaavoitusprosessin vuorovaikutuksesta riippuu paljon se, miten moni kaava menee oikeuden käsiteltäväksi. ”Ihmisten toiminta ei perustu sille, miten asiat objektiivisesti ovat, vaan sille, miten he katsovat niiden olevan. (…) [K]okemuksellinen näkökulma kaavavalituksiin korostaa eroa kaavaratkaisun koetun oikeudenmukaisuuden ja kaavaratkaisun laillisuuden välillä” (Peltonen et al. 2008, 13). Kaavan laatijan tulisi löytää sellainen lainmukainen ratkaisu, joka koetaan oikeudenmukaiseksi. Jos laillisuus ja koettu oikeudenmukaisuus eivät kohtaa, legitimiteetti heikkenee. Mitä useammin oikeuslaitos joutuu toteamaan, että laki edellyttää kuntalaisten vääräksi kokemaa päätöstä, sitä heikommaksi käy myös oikeuslaitoksen oma legitimiteetti.

”Valitusoikeutta tarvitaan, koska se antaa osallistumiselle hampaat”

Valitusoikeus on ollut jatkuvasti sekä rakentajien että kuntien hampaissa. Kuntalaisella on kuitenkin velvollisuus puuttua asiaan, kuten Nyman ja Mäntysalo toteavat: ”Kaavoituksen laadunvalvonta ja siten myös velvollisuus valittaa huonosta kaavapäätöksestä kuuluu ensisijaisesti kuntalaisille – perustuslainkin mukaan jokainen on vastuussa ympäristöstä (PL 20 §) (emt. 330). Valitusoikeudella on tärkeä rooli, kuten Tapani Veistola kirjoittaa: ”Valitusoikeutta tarvitaan, koska se antaa osallistumiselle hampaat. Jos lausunnonantaja ei voi valittaa päätöksestä, hänen mielipidettään ei välttämättä oteta riittävän vakavasti huomioon.” (Veistola 2008, 86.)

Kaavapäätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen, kun rakennuslain aikana valitusviranomainen oli sisäasiainministeriö. Hallitus perusteli: ”Muutoksen ovat kaavoituksen osalta tehneet mahdolliseksi kaavojen sisältövaatimusten uudenlainen määrittely ja suunnitteluprosessin kehittäminen entistä enemmän vuorovaikutteiseen ja keskustelevaan suuntaan” (HE 101/1998, Keskeiset ehdotukset). Kun kunnalla on kaavamonopoli ja oikeus olla välittämättä kuntalaisten mielipiteistä ja muistutuksista, riippuu viime kädessä oikeuden ratkaisuista, millä tavalla osallistumisoikeus toteutuu.

”Asialliset virheet eli kun kysymys on siitä, että viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muutoin lainvastainen, liittyvät joustavin normein säänneltyihin kaavojen sisältövaatimuksiin. Sisältövaatimukset asettavat kaavan sisältöä koskevan vähimmäistason, joka jokaisella kaavalla on saavutettava. Jos tätä vähimmäistasoa ei saavuteta, kaava on katsottava lainvastaiseksi.” Perustelut jatkuvat: ”Kun kysymys on joustavin normein säännellystä vähimmäistasosta, jää tuomioistuimelle melkoisesti harkintavaltaa lainvastaisuuden suhteen. Toisaalta kunnan tulee huolellisesti perustella kaavallisia ratkaisuja joustavien normien valossa kaavaa laadittaessa sekä kaavan selostuksessa, jotta tarpeettomalta muutoksenhaulta vältyttäisiin. Muutoksenhakijankin tulee kiinnittää erityistä huomiota valituksensa perusteluun. Perusteiden tulee tukeutua kaavan sisältövaatimusta koskevaan säännökseen.” (HE 101/1998, Yksityiskohtaiset perustelut 188 §.) Korkein hallinto-oikeus täsmensi äskettäisessä päätöksessään, ettei valitusta kaava-asiassa voida tehdä sillä perusteella, että päätös ei ole tarkoituksenmukainen tai että jokin toinen sisältövaatimukset täyttävä ratkaisu olisi parempi (KHO 12.8.2014, taltionumero 2355). Yhdyskuntien toimivuuden ja viihtyisyyden kannalta on kohtalokasta, ettei enää ole mitään muuta tavoitetta kuin vähimmäistaso. Nykyinen laki saattaa siksi tuottaa huonompia kaavoja kuin sitä edeltänyt rakennuslaki.

Joustavin normein säännellyn vähimmäistason käsittely edellyttää oikeudelta kykyä tulkita kaavoja ja arvioida niiden vaikutuksia terveellisyyteen, turvallisuuteen ja viihtyisyyteen sekä rakennetun ympäristön ja luonnonympäristön arvoja. Lain perusteluissa ei käsitellä lainkaan sitä, kykenevätkö hallinto-oikeudet siihen asianmukaisesti tai mitä vaatimuksia se asettaa hallinto-oikeuksille. Rakennuslain aikana ministeriö arvioi kaavojen laadun. Ministeriössä ja alueellisissa ympäristökeskuksissa on yhdyskuntasuunnittelun asiantuntemusta omaavia virkamiehiä, hallinto-oikeuksissa ei.

Oikeudessa kunta etulyöntiasemassa

Kun lain perustelut korostavat kunnan itsemääräämisoikeutta, hallinto-oikeudet ovat taipuvaisia hyväksymään kunnalta melkein minkä tahansa selityksen sen osoittamiseksi, että sisältövaatimusten vähimmäistaso ylittyy. Kunnat käyttävät tilannetta häikäilemättä hyväkseen perustelemalla kaavoja ja torjumalla valituksia myös täysin merkityksettömillä tai jopa paikkansa pitämättömillä väitteillä.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus hyväksyi asemakaavan, jossa asuinkortteliin on osoitettu 19–26 metriä korkeitten rakennusmassojen ympäröimä 17 x 20 m laajuinen umpipiha, jolle aurinko ei pääse koskaan paistamaan. Hallinto-oikeus perusteli valituksen torjumista: ”Asemakaavanmuutosta laadittaessa ei ole tehty varjostusselvityksiä. Ilman erillisiä selvityksiäkin on tiedossa, ettei keskusta-alueiden tiiviissä kerrostalorakentamisessa voida kokonaan välttyä varjostuksilta korttelien sisäpihoilla ja katualueilla.” (Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös 4.7.2014 N:o 14/5206/1.) Hallinto-oikeuden mielestä ”merkityksellisempää on ollut rakentamisen sopeuttaminen ympäristöönsä ja melusta johtuvien haittojen vähentäminen”, ikään kuin se olisi edellyttänyt pimeitä sisäpihoja. Todellisuudessa niitä edellytti vain ylisuuri rakentamistehokkuus, joka tuottaa keskieurooppalaisia teollisuusslummeja vastaavaa kaupunkiympäristöä.
Samaan päätökseensä hallinto-oikeus kirjasi Museoviraston kannan Leppäluodon talosta suojeltavana kohteena osana Valtakadun katutilaa. Kaksi liuskaa myöhemmin oikeus käsitteli taloa kuitenkin yksittäisenä rakennuksena ja hyväksyi purkamisen sillä ehdolla, että uuden rakennuksen julkisivu sopeutuu suojellun Teräksen talon julkisivuun. Hallinto-oikeuden mielestä ratkaisu täyttää lain vaatimukset rakennetun ympäristön vaalimisesta ja edistää yhtenäistä kaupunkikuvaa, vaikka se ei toteuta kumpaakaan: se ei noudata vanhaa katukuvaa eikä yhtenäistä muutoin uuden ilmeen saavan korttelin julkisivua.
Hallinto-oikeus toisti päätöksessään kaupungin harhaanjohtavan väitteen siitä, että viereisen korttelin 9 asemakaavassa Valtakadun varren rakentaminen on osoitettu pääosin nelikerroksisena. Tosiasiassa puolet on suojeltu kaksikerroksisena ja toinen puoli on uudessa yleiskaavassa määrätty suojeltavaksi osittain kaksi- ja osittain kolmikerroksisena.
Torjuessaan väitteen siitä, että kaava on rakennuskorkeuksien vuoksi ristiriidassa yhtenäisen kaupunkikuvan kanssa, Pohjois-Suomen hallinto-oikeus toisti kaupungin väitteen: ”Keskustan uudemmassa rakennuskannassa on myös viisi-, kuusi- ja kahdeksankerroksia rakennuksia.” Liki 200 metrin päässä ja huomattavasti alemmalla maanpinnan tasolla on yksi rakennuslain aikaisella kaavalla toteutettu kuusikerroksinen asuintalo, jonka kaupunki tulkitsee kahdeksankerroksiseksi, koska siihen on rakennettu maanpäällinen kellarikerros ja osa ullakkoa. Kun valituksessa oli kysymys nimenomaan kahdeksankerroksiseen rakennukseen kohdistuvasta kritiikistä, hallinto-oikeuden perustelua on pidettävä harhaanjohtavana.

Hallinto-oikeuksien heikko arviointikyky kaava-asioissa johtaa siihen, että eri oikeuksien käsitykset saattavat poiketa toisistaan oleellisesti.

Rovaniemen hallinto-oikeus kirjoitti yllä käsiteltyä asemakaavaa koskevassa päätöksessään (5.9.2012 N:o 12/0344/1): ”Keskustan rakennuskanta on yleisilmeeltään matalaa. Suunnittelualueen välittömässä läheisyydessä on 2–4 -kerroksista rovaniemeläisittäin vanhaa rakennuskantaa. Välittömässä ympäristössä on myös enintään viisikerroksisia asuinkerrostaloja sekä näitä korkeampi Santa Claus -hotelli sekä Kemijoen rannassa lähellä Jätkänkynttilä-siltaa oleva asuinkerrostalo, jossa on korkeampi osa. (…) Asemakaavanmuutos mahdollistaa siten suunnittelualueen ja lähiympäristön nykyisestä rakennuskannasta mittakaavaltaan ja tehokkuudeltaan huomattavassa määrin poikkeavan rakentamisen.” Rovaniemen hallinto-oikeus kumosi kaavan. Kaupungin valitettua päätöksestä Korkein hallinto-oikeus palautti kaavan uudelleen hallinto-oikeudessa käsiteltäväksi. Rovaniemen hallinto-oikeuden tultua tällä välin lakkautetuksi Pohjois-Suomen hallinto-oikeus hyväksyi kaavan yllä kirjatuilla perusteluilla.

Valveutuneet ihmiset tiedostavat oikeutensa ja odottavat perusteltuja ratkaisuja (Mäkinen 2004, 193). Kun oikeuslaitoksen ratkaisut alkavat muistuttaa arpajaisia, kansalaiset menettävät luottamuksensa siihen. Kun hallinto-oikeudet hyväksyvät kunnan (eli kaavan laatijan) väitteet sellaisinaan, vaikka ne ovat vain asianosaisen väitteitä, oikeuden toimintaa on vaikea pitää tasapuolisena.

Oikeusratkaisujen laadun parantaminen?

Oikeuden puuttumattomuus rohkaisee kuntia yhä rajumpiin irtiottoihin. Kun mikä hyvänsä, myös totuudenvastainen, kaavoittajan selitys kelpaa oikeudelle, laki menettää merkityksensä. ”Pidetään yllä suunnittelukulttuuria, jossa sanotaan toimenpiteiden parantavan ympäristöä, mutta ympäristö jatkuvasti heikkenee” (Nyman & Mäntysalo 2014, 336). Kuntalaiset turhautuvat kaavoituksen valvontaan, jota laki edellyttää: ”Valtion valvonnan keventyessä kansalaisten ja yhteisöjen muutoksenhaulla tulee olemaan merkitystä myös päätöksenteon yleisen valvonnan kannalta” (HE 101/1998, Vaikutukset suunnittelukulttuuriin ja eri kansalaisryhmien asemaan).

Mäkinen on todennut näytön ja oikeudellisen arvion kietoutuvan toisiinsa kaavan sisältövaatimusten täyttymisen arvioinnissa (Mäkinen 2004, 178). ”Kun tuomioistuin muodollisen lainmukaisuuden ohella pyrkii antamaan myös oikeudenmukaisia ratkaisuja sekä asettamaan väljälle sääntelylle sisällöllisiä rajoja, liikutaan oikeuden ja politiikan välisessä kipupisteessä” (emt., 194). ”Perinteiseen oikeudelliseen ajattelumalliin kasvanut tuomari painottaa laintulkinnassa sallittuja oikeuslähteitä. Asiantuntija-ongelma on syntynyt, kun perinteiset oikeudelliset lähteet eivät ole vastanneet esimerkiksi siihen, mikä on terveydellinen haitta tai viihtyisä ympäristö. Tästä johtuu, että tarvitaan erityisalojen asiantuntemusta, joka on jollakin tavalla hankittava” (emt., 173).

Asiantuntemusta voidaan parantaa erityistuomioistuimilla, erityiskokoonpanoilla tai asiantuntijoiden kuulemisella. Vesi- ja ympäristönsuojeluasiat on keskitetty Vaasan hallinto-oikeuteen, jossa niitä käsittelee lainoppineiden jäsenten lisäksi asiantuntijajäseniä. (emt., 172). Vastaavaa järjestelyä ei ole kaava-asioissa. Mäkisen mukaan monissa tilanteissa oikeudellisen asiantuntijan ja erityisalan asiantuntijan välinen keskusteluyhteys voisi johtaa ideaalimalliseen oikeusturvaan (emt., 174), jonka myös asianosaiset voisivat paremmin ymmärtää ja hyväksyä.

Hallintolainkäytössä tuomioistuimella on vastuu asian selvittämisestä eikä todistelukysymyksillä ole samanlaista merkitystä kuin yleisen lainkäytön puolella (Mäkinen 2004, 180). Hallinto-oikeuksien vastuu on siitä syystä vielä suurempi kuin yleisissä oikeuksissa. ”Yksittäisessä asiassa annettava ratkaisu voi (…) johtaa sellaiseen suunnittelulliseen kehitykseen, joka vääjäämättä jo tapahtuessaan ratkaisee tulossa olevia oikeudellisia kysymyksiä tietyllä tavalla ilman, että alueella asuvat ihmiset voivat siihen vaikuttaa” (emt.., 175).

Johtopäätöksiä

Eduskunta on pitänyt kansalaisten osallistumisoikeutta maankäytön suunnittelussa hyvin tärkeänä, jopa perusoikeuksien kannalta. Myös laillisuuden valvonnassa kansalaisten rooli on ollut eräs maankäyttö- ja rakennuslain keskeisistä lähtökohdista.

Kunnallisen itsehallinnon korottaminen monopoliasemaan on johtanut tilanteeseen, jossa kunnan ei tarvitse piitata asukkaittensa mielipiteistä ja muistutuksista. Kunnat väärinkäyttävät monopoliaan ja käyvät rakennusoikeuksilla avoimesti kauppaa ympäristön ja kulttuuriperinnön kustannuksella.

Kunnalliset päätöksentekijät ja hallinto-oikeudet mitätöivät yhteisvoimin lain kuntalaisille takaaman mahdollisuuden vaikuttaa elinympäristöönsä maankäytön suunnittelussa. Hallituksella ja eduskunnalla on ollut aivan liian idealistinen käsitys kuntien vastuullisuudesta antaessaan oikeuksille mahdollisuuden olla puuttumatta kaavojen laatuun. Vaikka laki on tavoittelevinaan hyvää elinympäristöä (1 §), sille riittää nimellisten minimivaatimusten täyttyminen.

Mitä on tehtävissä?

Kaavoitusprosessissa ovat avainasemassa kuntien päättäjät, heillä on tilanteen korjaamisessa suurin vastuu. Päätöksenteossa kunnan taloudelliset edut nostavat lyhyen aikavälin vaikutukset ensisijaisiksi ja ohittavat pitkäkestoiset ja usein vaikeasti hahmotettavat ympäristövaikutukset. Poliittisten päätöksentekijöiden edellytyksiä ymmärtää päätöstensä seuraukset tulisi lisätä tarjoamalla tietoa suunnittelun periaatteista ilman välitöntä kytkentää johonkin hankkeeseen, johon päätöksentekijät ovat jo muodostaneet kantansa. Tässä suhteessa vastuullinen on myös Suomen Kuntaliitto, jonka asiantuntemusta kunnat käyttävät mutta joka viimeaikaisten tietojen valossa on painottanut enemmän kuntien päätösvallan vapautta kuin laadittavien kaavojen laatua.

Maankäyttö- ja rakennuslaki tarjoaa kunnille mahdollisuuden rahastaa rakennusoikeuksien myynneillä. Tämä ei ollut lain tarkoitus, mutta kunnat käyttävät sitä hyväkseen ympäristön kustannuksella. Ei voida olettaa, että kunnat luopuisivat tästä mahdollisuudesta vapaaehtoisesti. Kun lainsäädäntöä tarkistetaan, kuntien rahastusmahdollisuuksia tulisi rajoittaa.

Kaavoittajien ammattietiikka on koetteilla yritysten vaatimusten ja poliittisten päätöksentekijöitten useinkin yhdentyvässä paineessa. Kaiken lisäksi nykyisessä ilmapiirissä yhä useammat katsovat, ettei ammattietiikalla ole enää mitään roolia. Ammattietiikan käsittely sekä kaavoittajien koulutuksessa että alan järjestötoiminnassa on tärkeää: ellei ammattietiikkaa ole, ei pian ole koko ammattikuntaakaan – tai ainakaan kukaan ei voi sitä arvostaa.

Oikeuslaitoksen kykyyn tulkita lain vaatimuksia on syytä kiinnittää huomiota. Ympäristöministeriön ja oikeusministeriön on syytä selkeyttää lain ilmauksia sekä kaavojen laadun että kansalaisten todellisen osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuden varmistamiseksi.

Kirjallisuus

Hallituksen esitys 101/1998.

Hallituksen esitys 167/2002.

Hublin, Patrick (2008). Neuvotella vai valittaa? Kokemuksia ympäristökeskuksen kaavaohjauksen arjesta. Yhdyskuntasuunnittelu 2008:3, 88–92.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 12.8.2014 taltionumero 2355.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 5.2.1999/132 lisäyksineen ja muutoksineen.

Mäkinen, Eija (2004). Oikeudellinen kontrolli kunnan ympäristöasioissa. Finnpublishers Oy. Tampere.

Nyman, Kaj & Mäntysalo, Raine (2014). Patologisia piirteitä maankäyttö- ja rakennuslain sovelluksissa: Tapaus Savonlinnan Kasinonsaari. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 3/14, 324–339.

Peltonen, Lasse (2008). Valituksen paikka maankäytön konflikteissa. Yhdyskuntasuunnittelu 2008:3, 4–10.

Peltonen, Lasse & Tuomisaari, Johanna & Kanninen Vesa (2008). Kaavavalitukset ja koettu oikeudenmukaisuus. Yhdyskuntasuunnittelu 2008:3, 11–34.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös 4.7.2014 N:o 14/5206/1.

Puustinen, Sari (2008). Konfliktien hallinta ja kaavoittajien uusi valtuutus. Yhdyskuntasuunnittelu 2008:3, 35–55.

Rovaniemen hallinto-oikeuden päätös 5.9.2012 N:o 12/0344/1

Veistola, Tapani (2008). Osallistua vai valittaa? Yhdyskuntasuunnittelu 2008:3, 84–87.