Pertti Maisala

Kirjoituksen taustaa

Suomalaiseen maankäytön suunnitteluun on 1980-luvun loppupuolelta alkaen kytkeytynyt voimistuvaa kiinteistöliiketoimintaa. Samalla ovat yleistyneet hankelähtöiset pienet kaavat ja kaavamuutokset. 1990-luku toi puolestaan hallintoomme kehitysvisiot ja -strategiat. Yhdessä kaavoitussopimusten ja monissa kunnissa käytettyjen epävirallisten kuntalaiskuulemisten ja ideariihien kanssa ne ovat vieneet kaavoituskäytäntöämme lähemmäs englantilaista maankäytön suunnittelujärjestelmää. Vuonna 2000 voimaan tulleeseen Maankäyttö- ja rakennuslakiin ei kuitenkaan tullut mitään hankekeskeisen kaupunkikehittämisen huomioivia uudistuksia¹.

Kaavoitushallinnon organisatorinen rakenne Englannissa on likimain samanlainen kuin meillä, myös asianosaisten tavoitteet ja taloudelliset intressit ovat samankaltaiset. Kaupunkirakennetta ei kuitenkaan siellä yritetä sitoa kaavakartalla ja -määräyksillä kuten Pohjoismaissa. Säätely on Englannissa jo vuosisatojen ajan ollut hankekohtaista. 1960-luvulla otettiin käyttöön kaksi ”kaavamuotoa”, mutta ne olivat luonteeltaan tavoiteohjelman tapaisia asiakirjoja. Vuonna 2004 ne korvattiin vielä astetta joustavammilla kehitystavoitteilla. Näiden suuntaa antavien tavoiteilmaisujen pohjalta harkitaan rakennus- ja muiden maankäyttöhankkeiden hyväksyttävyys tapaus kerrallaan. Kirjoituksessani tarkastelen millainen lainsäädäntö on tämän toiminnan pohjana².

Englannin ohjausjärjestelmän taustasta

Englannissa kaupunkirakentaminen on perinteisesti ollut maanomistajien, kuningas eräänä heistä, harjoittamaa kiinteistöjen kehittämistoimintaa. Lainsäädännön ohella julkishallinnolla on ollut merkittävä rooli lähinnä sotien jälkeisessä sosiaalisessa asuntotuotannossa, tunnetuimpina ns. new town -projektit toisen maailmansodan jälkeen. Valtion tukema vuokra-asuntotuotanto oli laajinta 1960-70-luvuilla. Mannereurooppalaista kaavoitusta (zoning) on yritetty soveltaa 1900-luvun alussa ja uudestaan 1940-luvun lopulta alkaen, mutta vaatimattomin tuloksin. Alueellisille rakennuskohteille on tarvittu kokonaissuunnitelmat hankkeen kuvaamiseksi sekä päättäville viranomaisille, että tarkempaa toteutussuunnittelua varten. Suunnitelmat eivät kuitenkaan ole olleet juridisia sitovia kaavoja. Niiden hyväksyttävyyttä on käsitelty tapauskohtaisesti yleensä kuntatasolla, mutta tarvittaessa piirikunnassa, tai kaikkein merkittävimpiä hankkeita ministeriössä. Arviointia tukevina lähtökohtina ovat kirjalliset kehittämistavoitteet (alun perin plans, nykyisin planning strategies), joita hyväksytään hallinnon eri tasoille.

Hankkeen tarvitsemien katujen ja muun kunnallistekniikan toteuttamisesta ovat vastanneet kiinteistökehittäjät itse. Toteutusta koskevista sopimuksista kunnan ja kiinteistökehittäjien välillä on vuosisataiset perinteet. Julkinen sektori on yleensä toteuttanut vain pääväylät ja muiden teknisen järjestelmien runkoverkon. Vuosisatojen ajan valtio rakensi teitä vain sotilaallisiin tarkoituksiin. Muita pääteitä saattoi olla toteuttamassa useampia suurmaaomistajia (linnanherroja) mahdollisesti yhdessä joidenkin yritysten kanssa. Tämä päti myös vesiväyliin, joita kaivostoiminta ja teollisuus tarvitsivat raskaille kuljetuksilleen ainakin 1600-luvulta alkaen.

Kuljetustarpeiden lisääntyessä kasvoivat rakenteelliset vaatimukset väylille ja samalla niiden kustannukset. Kun käyttäjillä oli valmiutta maksaa liikennepalveluista, väylien toteuttamisesta tuli tuottavaa sijoitustoimintaa. Teiden pitoon alettiin perustaa tiekuntia (turnpike trusts), joiden toimintaa säädeltiin erityislailla. Tiemaksujen ja käyttörajoitusten kohtuullisuutta valvoi valtion viranomainen³. Englannissa tiekuntia oli 1800-luvun puolivälissä pitkälti toista tuhatta. 1900-luvun alussa liikennemäärien nopea kasvu ja alkanut autoliikenne pakottivat valtion ottamaan vastuun koko päätieverkosta. Tietrustit lakkautettiin.

Paikallisteiden pito oli kirjavaa: suurmaanomistajien ja kirkkopitäjien lisäksi mukana oli pienempiä kyläyhteisöjä, tuotannollisia yrityksiä jne. sekä niiden kesken perustettuja tiekuntia. Järjestelmää alettiin selkeyttää 1800-luvun loppupuolella osana kunnallishallinnon kehittämistä. Vastuu paikallisteistä siirrettiin kunnille, joista kirkollinen toiminta oli erotettu.

Taajamia kehittäneitä kiinteistöyhtiöitä kiinnosti kiinteistökauppa ja rakentaminen, ei alueen jatkuva ylläpito. Vastuuta yritettiin siirtää tonttien yhteisille huoltoyhtiöille, mutta se toimi niin huonosti, että kunnat joutuivat ottamaan ylläpitovastuun. Pienet kunnat eivät kyenneet tähänkään, ja niiden vastuut oli koottava piirikunnille. Tästä kaikesta säädettiin erillislaeilla. Yksityisiä katuja ja aukioita rakennetaan jatkuvasti, asuntoalueiden lisäksi erityisesti liikekeskuksiin ja liikenneterminaaleihin. Ne avautuvat yleiseen käyttöön erillisen sopimuksen mukaan, tai kunnan ottaessa tarpeen vaatiessa ylläpidon vastuulleen. 1980-luvulla oli Thatcherin hallituksen politiikan mukaista avata uudestaan pääväylien toteuttaminen yksityisrahoituksella.

Vaikka feodaalisäädäntö kumottiin Englannissa jo 1700-luvulla, on maa-aateli (landowing gentry) säilyttänyt vanhan perimysjärjestyksen maaomaisuudella ja aatelisarvolla. Jakamaton maanomistus on taannut suvun päämiehelle suuret tulot, paikan ylähuoneessa ja muutenkin vaikutusvaltaisen aseman yhteiskunnassa. Maata on luovutettu lähinnä vain vuokraamalla. Kokonaiset taajamat ja huomattavat osat isoistakin kaupungeista voivat olla heidän vuokramaillaan. Käytännön maankäyttöä hoidetaan pienialaisemmiksi porrastuvilla vuokrasopimuksilla⁴.   Laajat, jopa vuosisatoja kestävät, vuokrasopimukset luovat omistamista lähentelevän hallintaoikeuden, jollaista kaupunkirakentaminen vaatii. Vuokrausta koskevaa lainsäädäntöä on kehitetty aktiivisesti yhteiskunnan muutosten mukana. Se säätelee muun muassa irtisanomista ja vuokraehtojen muuttamista tavalla, jossa kiinteistösijoitukset, asumisoikeus ja elinkeinojen harjoittaminen ovat riittävän turvattuja. Maan lunastaminen tarkoittaa yleisimmin vuokraoikeuden lunastusta ja/tai moniportaisten vuokrasuhteiden uudelleen järjestelyä.

Varhaisempi kaavoituksellinen lainsäädäntö

Kaupunkien rakentaminen on keskiajalta lähtien tapahtunut kuninkaan tai linnanherrojen maille. Kaupungit ovat olleet vasallin asemassa eivätkä hallinnollisesti itsenäisiä toimijoita kuten Etelä- ja Keski-Euroopassa on ollut yleistä. Ainoastaan Lontoon Cityllä on ollut itsehallinto jo vuosisatoja ennen modernin kunnallishallinnon kehittämistä 1800-luvulla. Taajarakentamista ohjattiin aiempina vuosisatoina paikallisilla rakennus- ja terveysjärjestyksillä. Kunnat kehittivät säädöksiään vaihtelevasti Lontoo Cityn ollessa kehityksen kärjessä⁵.

Ensimmäinen kaavoituslaki⁶ (Town Planning Act) laadittiin mannereurooppalaisten esikuvien innoittamana vuonna 1907 (Asquithin Liberaali-hallitus). Laki hyväksyttiin muodossa, joka antoi mahdollisuuden laatia zoning-periaatteen mukaisia kaavasuunnitelmia, mutta ilman mannereurooppalaisiin järjestelmiin olennaisesti kuuluvaa toteutusvastuiden ja -velvoitteiden jakoa. Nämä kaavat jäivät ohjeellisiksi, ja niiden hyväksyntäkin edellytti täyttä yksimielisyyttä. Ilman etujen ja haittojen sovittelusäädöksiä yksimielisyys jäi useimmiten saavuttamatta. Vain muutama kaava saatiin voimaan ennen 1930-luvun loppua. Teollistumisesta ja kaupungistumisesta huolimatta säätely tapahtui perinteisellä tavalla; jokainen rakennushanke pienestä suureen käsiteltiin tapauskohtaisesti. Tulevaisuuteen vahvasti viittaavaa oli laajojen aluesuunnitelmien vapaaehtoinen laadinta monilla kaupunkiseuduilla.

Toisen maailmansodan poikkeustilassa myös Englanti turvautui vahvaan valtiojohtoiseen säätelyyn, jonka kannatus säilyi vahvana vielä sodan jälkeenkin. Vaikean asuntopulan lääkkeeksi hyväksyttiin erityislaki uusien hajakeskitettyjen kaupunkien (new towns) toteuttamista varten. Seuraavaksi Attleen Labour-hallitus pyrki tehostamaan kaavoituslain lähemmäksi mannereurooppalaista mallia. Kaikenlainen ympäristön muuttaminen tuli lähtökohtaisesti luvanvaraiseksi, ja taajarakentamisen edellytykseksi vahvistettu kaava. Lakiehdotusta ei kuitenkaan hyväksytty kuin vesitetyssä muodossa. Town and Country Planning Act 1947 mukaan kaikki kaavat olivat ohjeellisia, ja mahdollisuus perinteiseen hankekohtaiseen käsittelyyn säilyi.  Kunta sai oikeuden rahastaa kaavoitetulle maalle syntyvää ns. ansiotonta arvonnousua enintään 50-prosenttisesti⁷.

Kaavasuunnittelua käynnistettiin new townien ohella muutoinkin laajasti. Konservatiivien tultua valtaan toiminta kuitenkin hiipui, ja pakkolunastukset jäivät vähiin. Ohjeellinen kaavasuunnitelmahan ei varmistanut rakennusoikeutta, vaan vasta hankeluvan (development permission) hyväksyminen. New townit ja lukuisat ulkomaiset esikuvat (esim. Tukholman kaupunkiratoihin tukeutuvat yhdyskunnat) nostivat asunnontarvitsijoiden laatuodotuksia, ja kaupunkirakentamisen laatutaso koheni markkinaehtoisesti.

Horjuvaa kaavoituksellista suunnittelua jäntevöitettiin 1960-luvulla täsmentämällä sille kaksi suunnitelmatasoa. Piirikunnallisesti hyväksyttävä structure plan vertautui sisällöltään meillä rakennuslain mukaisten seutu- ja yleiskaavojen väliin. Paikallinen local plan vertautui meillä ohjeellisen yleiskaavan ja 5-vuotisen asemakaavoitusohjelman yhdistelmäksi. Suunnitelmat poikkesivat muodoltaan meidän kaavoista ja kaavamääräyksistä. Ne olivat kirjallisia tavoiteohjelmia, joita karttaesitys saattoi tukea – sanallinen kuvaus oli määräävä. Tavoitekirjaukset saattoivat olla pitkälti asemakaavaa vastaavia⁸.  Molemmat suunnitelmat pyrkivät koordinoimaan maankäytön, liikenteen ja palvelujen kehittämistä.  Laajempia seudullisia suunnitelmia laadittiin lähinnä vain ministeriön määräyksestä valtakunnallisesti kiinnostaville alueille. Näillä suunnitelmilla saattoi olla huomattavakin merkitys liittyessään julkishallinnon investointi- tai elinkeinopoliittisiin päätöksiin. Laaja-alaisia uudisrakentamis- tai perusparannuskohteita varten tuli vuodesta 1980 alkaen mahdolliseksi muodostaa osin tai kokonaan yksityisiä kehitysyhtiöitä (development corporations).

Kaavoitus-, rakennus- ja ympäristöhallinto kokonaisuutena kohdistuu Englannissa samoihin asioihin kuin vastaava toiminta meillä. Kaavoituslain (Town and Country Planning Act versiot 1990-91) mukaan hallitus hyväksyy maankäytön ja rakentamisen kehittämistä ohjaavan toimintapolitiikan. Se velvoittaa koko hierarkkista hallintokoneistoa ohjaten piirikunnallista ja se edelleen paikallista viranomaistoimintaa. Virkamiehen tai luottamuselimen päätös on sitova, jollei ylempi viranomainen alista sitä harkintaansa, ja tee poikkeavaa päätöstä. Hallitus pystyy tehokkaasti ja nopeasti sopeuttamaan ohjaustaan esim. markkinatilanteen vaihteluihin. Käytännössä tämä ilmenee selkeimmin hallitusten vaihtuessa. Kehittämistavoitteita myötäilevä ohjaus ja valvonta toteutuvat hankelupa- (planning applications) ja rakennuslupa-anomuksia (building applications) käsiteltäessä.

Hankekohtainen ohjaus (development control)

Pitkälle kaupungistuneen maan täydennysluonteisessa rakentamisessa hankekoko on yleensä pieni. Kaavoitushallinnon pyrkimyksenä on saada vireille tullut hanke aktiivisesti soviteltua hyväksyttyjen tavoitteiden mukaiseksi – tai ainakin riittävässä määrin. Hankeanomusta koskevat kuulemisvelvoitteet ja lausuntopyynnöt ovat samantyyppiset kuin meidän asemakaavoillamme. Anomusten käsittelylle on siellä annettu tiukat määräajat lakisääteisesti!

Hankekohtaista säätelyä ei ole syytä aliarvioida. Vaikka aluerajoja ei kartalle piirretä, tavoitekirjaukset määrittelevät sanallisesti alueita⁹, niiden pääkäyttötarkoituksia, dominoivaa rakentamistapaa ja liikenneverkkoa. Selkeästi tavoitteiden vastaisia hankkeita ei hyväksytä. Jos ympäröivissä olosuhteissa on ehtinyt tapahtua muutoksia, jotka perustelevat tavoitteista poikkeavaa päätöstä, se voidaan tehdä välittömästi (vrt. meillä kaavamuutos). Kiistanalaiset päätökset voi ylempi hallintoviranomainen alistaa. Myös tämä ja mahdollinen poikkeava päätös on tehtävä määräajassa. Tyytymätön anoja voi (EU-direktiivien mukaisesti) halutessaan viedä päätöksen oikeusistuimen punnittavaksi. Tuomaria ohjaa lainkirjaimen lisäksi oikeuskäytäntö eli harkintavalta ennakkotapausten pohjalta – ts. tulkinta oikeudesta ja kohtuudesta.  Anomusprosessien ennustettavuus on yleensä varsin hyvä, vastaten käytännössä usein suomalaista kaavoitustamme.¹⁰

Kuntien on suhteellisen helppoa hyväksyä uusia hankkeita, kun vastuu kunnallistekniikasta, yleisistä alueista ja lähipalveluista on lähtökohtaisesti kiinteistöjen kehittäjällä. Toteuttamiseen liittyvistä kysymyksistä on tavanomaista käydä neuvotteluja kunnan ja muiden asianosaisten kanssa. Yhteistyösopimuksilla on pitkät perinteet.

Markkinaorientoituminen vahvistuu

Markkinaliberalistinen ideologia nousi 1970-luvun jälkipuolella haastamaan hyvinvointivaltiota ja sen konsensuspolitiikkaa. Vuosikymmenen vaihde toi pitkäjaksoisen konservatiivisen hallinnon (ensin Thatcher, sitten Major), joka käynnisti välittömästi monitahoiset markkinaliberaalit uudistukset: valtion yhtiöiden laaja yksityistäminen, valtion tukeman asuntotuotannon alasajo, yritysvetoiset kaupunkikehitysprojektit, mahdollisuus rakennusvalvonnan yksityistämiseen jne.  Vuosikymmenen jälkipuolen kiinteistöboomi tuotti monia ”villejä” eli aiemmin hyväksyttyjen tavoitteiden vastaisia tai sen suhteen kyseenalaisia rakennushankkeita, joita vastaan kehittyi laajoja kansanliikkeitä. Paikallisten viranomaisten kielteisistä hankelupapäätöksistä ministeriö alisti monia, ja muutti myönteisiksi. Hallitus julisti ”paikallisviranomaisten byrokraattisuuden haittaavan markkinoiden toimintaa”, ja korosti ohjeissaan, että hankelupa on myönnettävä, mikäli se ei aiheuta selkeää haittaa ”tärkeille eduille” (vrt. Maisala 2014).

Muutamista ministeriön päätöksistä kuitenkin valitettiin tuomioistuimeen. Parlamentti oli hieman aikaisemmin hyväksynyt lunastuslakiin säädöslisäyksen: Local planin tulee olla hankelupa-anomuksen ensisijainen arviointiperuste. Tällä perusteella oikeusistuimet kumosivatkin useita valtakunnallisesti merkittäviä ministeriön hyväksymiä lupia. Hallitus painotti tämän jälkeen toimintapolitiikassaan ”muiden asiaan vaikuttavien tekijöiden” huomioon ottamista¹¹ niin, ettei sanottavaa muutosta hallintokäytäntöön tullut.

1980-luvun kiinteistöbuumi kasvatti yritysten kriittisyyttä hankelupamenettelyä kohtaan. Ärtymystä aiheutti erityisesti kuntien into rahastaa ansiotonta arvonnousua, vaikka ao. leikkaamissäädös oli laista kumottu.¹² Lisäksi ympäristönäkökohtien saama kasvava huomio teki hakemusten läpimenon epävarmemmaksi niin, että hankekehittelyn kustannukset saattoivat mennä hukkaan. Lupamenettely muutettiinkin kaksivaiheiseksi; luonnostasoisilla suunnitelmilla voi saada kaavoitusviranomaisen ennakkokannanoton (outline permission), jonka mukaista hakemusta ei enää voi hylätä, ainoastaan säädellä yksityiskohtia (reserved matters). Ennakkokannanottoa saattaa hakea jopa toisen maalle – ts. tilanteessa, jolloin hakijalla ei vielä ole edes esisopimusta maan haltijoiden kanssa. Nämä menettelyt ovat tehokkaasti edistäneet hankekehittelyä ja toteutusvalmistelun kiinteistö- ja rahoitusjärjestelyjä.

Markkinamyönteinen asenne jatkui niin, että myös 1990-luvun lopulla valtaan noussut Labour-hallitus (Blair) jatkoi samansuuntaista politiikkaa. Vuonna 1998 pyrittiin seudullista kehitystä vauhdittamaan perustamalla elinkeinoelämän edustajista muodostetut suunnitteluelimet Regional Development Agencies (Suur-Lontoo ja 9 seutukuntaa). Niiden toiminta taisi olla liiankin markkinakeskeistä, sillä muutaman vuoden kuluttua kokoonpanot muutettiin paikallis- ja piirihallinnon edustajista koostuviksi.

Kehitys 2000-luvulla

Vuosituhannen vaihtuessa koko Englannin ohjausjärjestelmä saatettiin uudelleenarviointiin. Ensisijaisesti haluttiin parantaa hallinnon reagointivalmiutta markkinaympäristön muutoksiin. Kaavasuunnitelmien toteutuminen oli ollut kunnittain epätasaista ja paikalliset tavoitekirjaukset ja rakennusmääräykset kirjavia. Niihin kaivattiin yhtenäisyyttä. Säädösten uudistaminen venyi ja laajeni lunastuskysymyksiin, esim. valtion maiden käyttöä yksityisiin hankkeisiin haluttiin helpottaa. Ylimmän tason päättäjiä oli kiusannut edellä todettu oikeusistuinten puuttuminen ministeriötasolla ratkaistuihin hankelupiin. Tästä haluttiin eroon.

Vuonna 2004 hyväksytty Planning and Compulsory Purchase Act lopetti kaavasuunnitelmien laadinnan ja tilalle tulivat tavoitestrategiat. Samalla ministeriö sai oikeuden kumota voimassa olevia kaavoja harkitsemassaan laajuudessa. Laki teki hankelupamenettelystä kiistatta ensisijaisen kaavoituksellisen valvonnan ja ohjauksen muodon. Kaavojen kumoaminen oli myös hallinnollista rationalisointia. Karsimalla tavoitekirjauksista epäolennaiset sanontaerot ja ”liian kunnianhimoiset” rakennus- ja ympäristömääräykset haluttiin parantaa koko maan kansainvälistä kilpailukykyä. Kaavojen poistuessa oli hankelupa-anomusten sisällölle asetettava eräitä lisävaatimuksia. Siitä huolimatta haluttiin lupakäsittely pitää nopeana ja joustavana.

Asetusten ja ohjeiden kehittelyyn kului pari vuotta. Valmistelua mutkisti osaltaan EU:n päätös saattaa ympäristönäkökohdat osaksi yhteisön harjoittamaa politiikkaa. Tavoitekirjausten esitysmuotoa yhdenmukaistettiin ja suunnittelutasojen nimitykset uusittiin seuraaviksi: 1) National plannig policy frameworks, 2) Regional spatial strategy, 3) Local development strategy.¹³ Ensimmäisiä uusien ohjeiden mukaisia suunnitelmia olivat seudulliset liikennepoliittiset strategiat.¹⁴

Joissain kunnissa oli jo 1990-luvulla laadittu neighbourhood planeja nojaten ministeriön silloisiin ohjeisiin. Ne olivat local planin alle sijoittuvia, kunnallisesti hyväksyttyjä hankesuunnitteluohjeita. Niiden avulla edistettiin kansalaisten osallistumista heille läheisissä asioissa¹⁵. Niillä voitiin myös väljentää ilman rakennus- tai hankelupaa sallittujen hankkeiden piiriä alueellisesti ja/tai ajallisesti rajattuina.  Suunnitelmien kirjo oli hyvin laaja. Karkeasti ottaen ne vastasivat meillä 1980-90-luvuilla laadittuja ohjeellisia lähiympäristö- tai kyläsuunnitelmia.

Markkinaorientoituneen politiikan vastapainoksi kannustettiin maaseudun suurkuntia palauttamaan paikalliseen toimintaan entinen kyläjako. Kaupunkeihin esitettiin muodostettavaksi uuteen maankäyttörakenteeseen sopiva vastaava aluejako. Näille alueille kaavailtiin annettavaksi myös suunnittelutehtäviä.

Vuoden 2009 uudistettu lakiversio oli nimeltään Local Democracy, Economic Development and Construction Act. Se täsmensi hankeanomukselta vaadittavia asiakirjoja: anomuskaavake, sijaintikartta ja varsinainen suunnitelma muodostavat yhdessä hankesuunnitelman (development plan). Kuntien valmiutta ottaa vastaan uusia hankkeita parannettiin antamalla kunnille vuonna 2010 oikeus kantaa kaikelta uudisrakentamiselta erillisvero (infrastructure levy). Sen tuotto oli käytettävissä kunnallistekniikan lisäksi lähipalvelujen toteuttamiseen.¹⁶

Viimeisimmät muutokset

Lamavuosien jatkuessa Cameronin konservatiivihallitus niputti maankäyttö-, rakennus-, ja asuntotuotantoasiat samaan ministeriöön. Kestävä kehitys edellyttää pitkäjänteisyyttä mihin hankeohjaus soveltuu huonosti. Pitkäjänteiseksi ja riittävän markkinaorientoituneeksi suunnitteluvälineeksi löydettiin laaja-alainen konsensusta hakeva neuvottelufoorumi. Siinä maanomistajat ja yritykset kytketään public-private-people -tyyppiseen toimintaan. Tavoitteena on 10-15 vuoden tulevaisuuteen tähtäävä ohjeellinen suunnitelma Action Development Plan.¹⁷

Kuntalaiset kokivat ilmeisesti sekaannuttavina säädösten ja asiakirjanimitysten toistuneet muutokset. Paikallishallinto toivoi, että maankäytön kehittämistä saisi esittää ihmisille perinteisesti tutulla esitystavalla. Ministeriö palauttikin omilla ohjeillaan vuonna 2012 local planin viralliseksi suunnitteludokumentiksi. Samalla se täsmensi laadintaprosessin kuulemis- ja muutoksenhakumenettelyt likimain entistä kaavoitusta vastaaviksi. Asiakirjoissa on kuitenkin selvästi ilmaistava onko kyseessä vanha vai uusi local plan – uusi versiohan on vaikuttavuudessaan kokenut inflaation.

Keskellä vahvaa markkinalähtöistä toimintaa forum-työskentely edistää, mutta ei mitenkään turvaa lähidemokratiaa. Pari vuotta myöhemmin, vuonna 2015 hyväksyttiin laki Localism Act, joka siirtää keskushallinnolta ja piirikunnilta valtaa kunnille. Kuntien toimiala kasvaa ”kaikkeen yhteiseen” mitä ei muilla säädöksillä ole sidottu¹⁸. Laki korostaa naapurustosuunnitelmia (neighbourhood plan). Se säätää suunnittelualueiden muodostamisesta, suunnittelutyön organisoinnista ja prosessin kulusta (esim. kylätoimikunnat, kaupunginosavaltuustot). Kunnanvaltuusto tai vastaava paikallishallintoelin käyttää päätösvaltaa. Suunnittelu voi kattaa kerralla koko paikallishallinnon toimialueen¹⁹, tai valtuusto voi delegoida suunnittelua kansalaisaloitteiden pohjalta hyvinkin pienille osa-alueille esim. muutaman korttelin kokoiselle määritellylle naapurustolle. Suunnitelma ei ole pakollinen. Valtuuston hyväksymänä se on otettava huomioon rakennus- ja ympäristön muutoslupia käsiteltäessä ja harkinnan mukaan muussakin kunnallisessa toiminnassa.

Laki pitää sisällään käsitteen paikallinen erityisarvo (asset of community value), mikä voi tarkoittaa perinteisten suojeluarvoisten rakennusten, miljöiden tms. lisäksi tuotanto- tai palvelutoimintaa. Mikäli toiminta on riittävän omaleimaista ja paikallishistoriallisesti merkittävää, kunta voi sen säilyttämiseksi myöntää sille taloudellisia etuuksia kilpailulainsäädännöstä poiketen. Samoja arvoja häiritsevää uutta toimintaa saatetaan eräin edellytyksin rajoittaa.  Molemmista kohteista on pidettävä ajantasaista luetteloa, joka on saatettava valtion kilpailu- ja museoviranomaisten tietoon²⁰.

Lamasuhdanteen jatkuessa hallitus koettaa edelleen vauhdittaa rakentamis- ja kiinteistösijoitustoimintaan. Vuoden 2013 Growth and Infrastructure Act oikeuttaa ministeriön saattamaan paikallisen kaavoitusviranomaisen tarkkailulistalle ja rangaistusten kohteeksi, jos lupa-anomusten käsittely ei ole riittävän nopeaa. Laki rajaa entistäkin tiukemmin perusteet, joilla kunta saa hankesopimuksessa vaatia velvoituksia kiinteistökehittäjältä (koska infrastructure levy on tullut voimaan). Kiistatapauksissa tämä saa vedota ministeriöön sopimusehdoista, jotka tekisivät rakennushankkeen taloudellisesti kannattamattomaksi. Lain tavoitteita tukee joukko kaavoituslakiin pohjaavien asetusten ja sovellutusohjeiden muutoksia. Esimerkiksi maankäyttötyyppien luokitusta virtaviivaistettiin, sekä rakennusten ja huoneistojen käyttötarkoitusten muuttamista helpotettiin.

Lain vaatimukset viranomaisille ovat tiukat. Merkittävä hankelupa-anomus (yli 10 asuntoa tai vastaava muu) tulee käsitellä 14 kuukaudessa. Jos hakemuksista yli 30% viipyy kauemmin, tai yli 20% hakemuksista tulee palautetuksi, viranomainen joutuu tarkkailulistalle. Listalle joutunut kunta menettää lupapäätöksistä perittävät palkkiot. Lisäksi hakijat voivat jättää anomuksensa (edellä mainittua suuremmat) suoraan ministeriön ratkaistavaksi. Kunta pääsee pois tarkkailulistalta vasta, kun käsittely on nopeutunut vaatimusten mukaiseksi vähintään täyden kalenterivuoden. Käsittelyajan minimoimiseksi ministeriössä hankelupia käsittelevien tarkastajien (inspectors) määrää lisättiin 250:een, ja yksittäisille tarkastajille annettiin pitkälle menevä valta tehdä ministeriön päätös. Hallituksen toimintapolitiikan mukaisesti ministeriö alistaa entistä herkemmin paikallisia kielteisiä päätöksiä.

Hallinnon kehittämisprojekti National Planning Policy Frameworks pyrkii edelleen parantamaan hankekohtaisen palvelun ja paikallisdemokraattisen osallistumisen välistä sisäistä ristiriitaisuutta.²¹ Konkreettisina kehittämiskohteina on toistaiseksi mainittu hakemusten ja suunnitelmien valmisteluohjeiden ja vaadittavien asiakirjojen olennainen yksinkertaistaminen. Esimerkiksi kestävän kehityksen huomioon ottamista koskeneen noin 1000 sivun ohjeet tiivistetään 50 sivuun.  Hakemusten, lausuntojen ja päätösten perustelut halutaan lyhyiksi ja pakkolunastukset entistä nopeammiksi. Lupa-asioiden sähköiseen käsittelyyn liittyvät, ongelmia tuottaneet, juridiset yksityiskohdat täsmennetään.

Säädännön uudistaminen on ollut niin monivaiheista, että täsmällistä ohjaustilannetta on jopa paikallisten hankala hahmottaa. Kokoava esitys on tulossa lainsäädännön verkkosivuille www.legislation.gov.uk, mutta toistaiseksi sivustolla on ollut vasta sisältöä jäsentävät otsikot. Käytännön toimintaohjeita kansalaisille tarjoaa verkkosivusto: www.planningportal.gov.uk. Kunnilla on luonnollisesti omat sivustonsa.

Englanti – Suomi: heikon kaavoituslain vahvuuksista

Vuoden 1947 lakiuudistukseen (Town and Country Planning Act) liittyi suursodan jälkeisessä ilmapiirissä vahva luottamus julkishallintoon. Kaupunkirakentamisessa odotukset toteutuivat vain osittain. Olennaisina saavutuksina ovat arvioijat²² pitäneet taajarakentamisen hajoavan kehityksen pysäyttämistä, urbaanien hankkeiden ja hajarakentamisen hillintää maaseudulla, sekä päätöksiä valtakunnallisten viher- ja suojelualueiden muodostamisesta. Taajarakentamisen suunnitelmallisuuden valvonta ja julkisvallan rooli, jäi verraten heikoksi, kun lakiin ei tullut vahvistettua detaljikaavaa toteutusvastuineen ja -velvoitteineen. Englannin järjestelmä ei määrää ennakolta ohjauksen tasoa. Myös kirjalliset tavoitteet voivat olla tarkkoja ja tulkinta tiukkaa. Joustavuutta on kuitenkin pidetty tärkeänä asiana yli puoluerajojen vuosikymmenestä toiseen.²³

Kun perusrakennusoikeutta ei tunnustettu, ja kaikki ympäristön muuttaminen tuli lähtökohtaisesti luvanvaraiseksi, on ollut suhteellisen helppoa rajata rakentamisen ulkopuolelle viher-, maatalous-, tai suojelualueita. Ongelmia suojelutavoitteisiin on aiheuttanut elinkeinon harjoittamisen etuoikeus; tehomaatalouden ja -metsätalouden aiheuttamia ympäristömuutoksia ei ole mahdollista hillitä ilman merkittäviä korvausvelvoitteita. Edistämiskeinoja siihen ovat tarjonneet lähinnä vain elinkeinotukien rajoittaminen ja maatalousjärjestöjen ympäristöä huomioivat hoitosuositukset (Fairbrother 1970). Suomeen verrattavaa hajarakentamisongelmaa ei Englannissa ole. Maaseutu ja kaupunki rajautuvat selvemmin toisistaan kuin meillä. Suomalainen kaavoittaja voi vain kadehtia järjestelmää, jossa ei edes keskustella perusrakennusoikeudesta.

Lupahakemuksia koskeva harkinta lähellä kiinteistö- ja rakennusalan ajankohtaisia operaatioita on nopeaa ja joustavaa. Se voi useimmiten perustua pitkälle vietyihin toteutussuunnitelmiin, kuten kiireellisten hankekaavojen osalta voi myös meillä käydä. Hankekeskeinen valvonta on nopeasti reagoiva ja sovittelunhaluinen. Paikkakuntien välillä on kylläkin suuria eroja. Siinä missä kaavoitusjärjestelmä rajaa mahdollisuuksia hankejärjestelmä sallii, sovittelee ja kannustaa. Hyvän suunnitelman avulla voi saada toteutukseen enemmän rakennusoikeutta tai hankkeen hyväksytyksi joskus jopa suojelualueelle.

Englannissa on hankekeskeisen järjestelmän toimintaa helpottavia tekijöitä. Suomeen verrattuna suunnittelun kohteena on huomattavasti pidemmälle kaupungistunut ja tiheämmin asuttu ja vanhastaan ihmisen muokkaama ympäristö. Yhdyskuntarakenne on pääosin olemassa ja rakentamisessa on siten kyse vanhan kehittämisestä ja täydentämisestä.  Maapohjan dominoiva vuokrahallinta helpottaa maan saamista kaupunkirakentamisen tarpeisiin.  Meillä tonttitarjonnan turvaamiseksi tarvitaan runsaasti kaavoitettua maata eli kaavareserviä. Sen ylläpito on voimakkaasti kasvaville kunnille vaikeaa ja niukkuus kohottaa rakennusmaan hintatasoa. Vastaavaa ongelmaa ei Englannissa ole, eikä siellä rakentajan tarvitse normaalitapauksissa edes sitoa pääomaa rakennusmaahan: maanvuokra on kiinteistölle käyttökulu.

Täydennys- ja uuskaavoituksessa yleisiin ristiriitoihin englantilainen menettely tuo etujen ja haittojen sovittelun – jopa rutiininomaisena tapana (vrt. suomalaisen kaavoituslakien luoma ”kaavalotto”). Lähes kaikesta voidaan sopia oikeuden ja kohtuuden rajoissa. Meillä sovitellaan kunnan ja maanomistajan ja hankkeen kehittäjän välejä, mutta yksityisten välejä kiinteistönomistajittain vain kiinteistölain raskaassa, ani harvoin käytetyssä rakennusmaanjärjestelyssä. Englantilainen käytäntö mahdollistaa sovittelun tarvittaessa muidenkin asianomaisten kanssa (esim. “kipurahoja” näköalansa menettävälle naapurille).

Korruptioon liittyviä ilmiöitä on esiintynyt yksityisen ja julkisen välisessä päätöksen teossa Englannissakin. Verrattuna meidän salailevaan aluerakentamispolitikointiin ja vaalirahoitukseen, on Englannissa kaikkien tuntema julkinen sovittelu pitänyt nämä piirteet vähäisempinä (Norri 2013).  Englantilaiset ovat keskimäärin tyytyväisiä omaan järjestelmäänsä – jotkut ylpeitäkin verrattaessa mannereurooppalaisen kaavoituksen byrokraattisuuteen. Kaavoitusjärjestelmällä ja hankekohtaisella ohjailulla on kummallakin omat etunsa ja haittansa. ”Ne eivät ole itsenäisiä vaihtoehtoisia valintoja, vaan yhteiskuntansa historian ja hallintokulttuurin tuotteita. Niiden vahvuudet ja heikkoudet on punnittava ja mahdolliset ongelmat ratkaistava vallitsevan hallintokulttuurin puitteissa”, Philip Booth (1999) kiteyttää.

Lopuksi

Yksityiskohtainen vertailu maankäytön ohjausjärjestelmien hallinnollisesta soveltamisesta ja tuottamasta kaupunkikehityksestä on ilmeisen vaikeaa lähtökohtaerojen suuruuden vuoksi. Ainoa tuntemani järjestelmien vertailu on Philip Boothin vuonna 1999 tekemä yleispiirteinen katsaus. Tämä kirjoitus ei siten ole kannanotto Englannin-mallin paremmuudesta. Tarkasteluni on puhtaasti kirjallisuuslähtöinen, sillä minulla ei ole käytännön kokemusta Englannin kaavoitushallinnosta eikä rakennusvalvonnasta – suomalaisesta kaavoitusjärjestelmästä kuitenkin sitäkin enemmän. Joitain johtopäätöksiä yllä esitetystä voidaan kuitenkin esittää:

Suomalainen kaavoitusjärjestelmä lähtee suunnitelmatalouden ihanteista. Se pyrkii varmistamaan teknisten järjestelmien ja muun yhdyskuntarakenteen pitkäjänteisen rationaalisuuden uskoen, että puitteet eri toimintojen kehittymiselle osataan ennakoida jo suunnitteluvaiheessa. Lopputulos pyritään varmistamaan kaavoituksen tiukalla kytkennällä kiinteistömuodostukseen ja toteutusvastuisiin. Prosessin jäykkyyttä ja rakenteen rationaalisuutta pidetään kestävään kehityksen takeena.

Englantilainen suunnittelumalli puolestaan pitää tulevaisuuden hahmottamisesta toissijaisena tavoitteena. Ensisijaista on eteneminen perinteisillä käytännön toimintatavoilla ja pyrkimys painottaa toiminnallista kehittämistä. Pitkäjänteistä fyysistä rakennemallia ei täsmennetä ja kiinteistöjen muodostus on toisarvoinen seikka. Infrastruktuurin kehittymiseen jää koko joukko tietoista sattumanvaraisuutta, koska markkinoiden oletetaan joustavat tarpeen mukaan.

Se mikä infrastruktuurin ja yhdyskuntarakenteen rationaalisuudessa ja toteutusvastuiden selkeydessä ja jäykkyydessä voitetaan, joudutaan punnitsemaan markkinoiden luovuutta ja joustavuutta vastaan. Kestävää kehitystä voidaan ja joudutaan väistämättä edistämään lukuisin eri tavoin – maankäytön ohjaus on vain pieni osa tätä ponnistusta.

Kirjallisuus

Booth, Philip (1999).  Discretition in Planning versus Zoning  (teoksessa: Cullingworth 1999).
Cullingworth, Barry (toim.) (1999).  British Planning 50 years of Urban and Regional Policy, The Athlone Press.
Fairbrother, Nan (1970).  New Lifes – New Landscapes. Pelican Books.
Garner, J.F. & Jones, B.I. (1991).  Countryside Law, Shaw &Sons Ltd.
Maisala, Pertti (2008). Espoo – oma lukunsa. Espoon kaupunkisuunnittelukeskus, ss. 122-123, 127-138, 360-364.
Maisala, Pertti (2014).  “Englanti ja toisenlaisen kaavoitusjärjestelmän kehittyminen”. Yhdyskuntasuunnittelu  2014: 1 s.69-90.
Shoard, Marion (1987).  This Land is Our Land, Gaia Books Ltd.
Tuomisaari Johanna (2015). “Lahden yleiskaava strategisen maankäytön suunnittelun työkaluna”. Yhdyskuntasuunnittelu  2015:2  s.40-57.

Haastattelut:
varatuomari Matti Norri (2013), toimittaja Eeva Lennon (2013)

Verkkolähteet:
www.legislation.gov.uk
www.planningportal.gov.uk