Anne Jarva
Ympäristöministeriö julkaisi helmikuun lopulla tuhdin arvioinnin maankäyttö- ja rakennuslain toimivuudesta. Raportin esipuheessa todetaan edellisten arviointien tapaan, että laki on ”lähtökohdiltaan ja keskeisiltä periaatteiltaan edelleen toimiva”. Uutta on toteamus, että kaikki tärkeät asiat ”eivät kuitenkaan ole edenneet suotuisaan suuntaan.” Näihin asioihin liittyvät myös lain merkittävimmät kehittämisen tarpeet.

Kaupunkiseutujen kehitys huolestuttaa

Kaupunkiseutujen kehitys on yksi ilmeisimmistä ”ei niin suotuisaan suuntaan” edenneistä asioista. Yhdyskuntarakenne hajautuu, asuntotuotanto takkuaa ja hinnat karkaavat pilviin. Näin on tapahtunut etenkin Helsingin seudulla.Huoli perustuu käytännön havaintoihin ja selvityksiin: alueidenkäytön suunnittelujärjestelmän toimivuutta koskeviin kyselyihin (Alueidenkäytön suunnittelujärjestelmän toimivuus, ympäristöministeriön raportteja 15 /2013) ja Suomen ympäristökeskuksen selvitykseen alueidenkäytön kehittymisestä ja ympäristössä tapahtuneista muutoksista (Rakennetun ympäristön kehityspiirteitä, ympäristöministeriön raportteja 12/2013).

Kuntakaavoittajan kannalta merkittävä johtopäätös on, että alueiden ja maan eri osien erilaisuus on tarpeen ottaa aiempaa enemmän huomioon alueidenkäytön ohjauksessa. Pohdittavaa riittää niin kaavajärjestelmässä kuin taajamien ulkopuolisten alueiden rakentamisen ohjauksessa. Erilaisten maankäyttöä koskevien sopimusten, kuten MAL-sopimusten suhdetta maankäyttö- ja rakennuslakiin ja sen mukaisiin kaavoihin on myös selvitettävä.

Kokonaisuus hallintaan kaupunkiseutukaavalla

Raportissa esitetään, että kaupunkiseuduille – joilla maankäytön suunnittelua tulisi tehdä kuntarajoista riippumatta – laadittaisiin yhteinen kaupunkiseutukaava. Helsingin seudulla sitä kutsuttaisiin metropolikaavaksi, mutta vastaava ylikunnallinen kaava voitaisiin laatia myös muille kaupunkiseuduille.

Kaupunkiseutukaava olisi luonteeltaan strateginen ja siinä ratkaistaisiin kaupunkiseudun keskeiset asumisen, liikenteen ja muun maankäytön kysymykset. Se korvaisi maakuntakaavan, kuntien yhteisen yleiskaavan ja kuntien ”kokonaisyleiskaavat”.
Yhtenä motiivina uudistukselle lienee ollut kolmiportaisen kaavajärjestelmän virtaviivaistaminen kaksiportaiseksi. Houkuttelevaa, mutta ei ongelmatonta. Mittakaavaero strategisen kaupunkiseutukaavan ja yksittäisen asemakaavan välillä on kovin suuri. Jonkinlaista välittävää, yleispiirteistä maankäytön suunnitelmaa tarvitaan varmasti. Jos lakisääteisestä yleiskaavasta luovutaan, tilalle astuvat ”epäviralliset” maankäyttösuunnitelmat. Miten silloin käy oikeusturvan, vuorovaikutuksen ja vaikutusmahdollisuuksien?

Hienosäätöä muuhun suunnittelujärjestelmään

Alueidenkäytön suunnittelujärjestelmään kokonaisuutena raportissa ei esitetä muutoksia kaupunkiseutuja lukuun ottamatta. Maakuntakaava, yleiskaava ja asemakaava säilyisivät, joskin niiden keskinäistä suhdetta ja roolia tulisi edelleen selkeyttää.

• Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden säädösperustaa ja perustuslainmukaisuutta tulisi selvittää, mutta muuten niitä pidetään tarpeellisina ja toimivina. Kovin suurta huomiota ei kiinnitetä keskenään ristiriitaisiin tavoitteisiin eikä niiden vaihtelevaan käyttöön ELYjen kaavaohjauksessa.
• Maakuntakaavoituksen vahvistamisesta luopumista esitetään selvitettäväksi. Jos tilalle tulee valitusoikeus hallinto-oikeuteen, kaavoituksen kokonaiskesto ei lyhene nykyisestä. Maakunnalliseen suunnittelujärjestelmään kokonaisuutena saati maakuntahallintoon arvioinnissa ei oteta kantaa.
• Yleiskaavoitusta pidetään edelleen eri maankäyttötarpeiden yhteensovittamisen kannalta keskeisenä kaavamuotona. Siihen nähden on ristiriitaista, että kaupunkiseuduilla yleiskaavoituksesta haluttaisiin luopua. Kokonaisuuden lisäksi myös yksittäisten taajamien sisäistä maankäyttöä ja liikennettä on syytä suunnitella.
• Asemakaavoitusta pitäisi kehittää niin, että se palvelisi paremmin täydennysrakentamista. Tässä olisi hyvä perata, mikä johtuu laista tai sen nojalla annetuista määräyksistä, mikä kuntien erilaisista käytännöistä. Esimerkiksi autopaikoista ei laissa ole juuri määräyksiä, ja silti niitä pidetään yhtenä täydennysrakentamisen suurimmista esteistä!

Tonttituotanto kuntoon maapolitiikalla

Suomen Kuntaliiton kyselyn mukaan tonttikysynnän tyydyttäminen on kuntien maankäyttöpolitiikan keskeinen tavoite. Yleisimpinä ongelmina pidettiin kaavoituksen hitautta ja yksityisessä omistuksessa olevien tonttien saamista rakentamiseen, raakamaan saatavuutta ja korkeaa hintaa sekä kunnallistekniikan puuttumista kaavoitetuilta alueilta.
Maankäyttö- ja rakennuslaki tarjoaa maapolitiikan hoitoon useita välineitä, mutta eri kunnat käyttävät niitä vaihtelevalla tavalla. Arvioinnin tervetulleimpia johtopäätöksiä onkin, että maankäyttö- ja rakennuslakiin tulisi lisätä maapolitiikan harjoittamista koskeva säännös. Joustavasti säänneltynä se jättäisi jatkossakin kuntien harkintaan kuntakohtaiset maapolitiikan toimintaperiaatteet. Erityisesti kaupunkiseuduilla ja kuntaliitostilanteissa on hyväksi, että maapolitiikasta päätetään selkeästi ja avoimesti. Maankäyttösopimus on toimiva yhteistyön muoto kunnan ja yksityisen osapuolen kesken, mutta ensi kertaa kaavoitettavalla alueella se ei yleensä ole kuntatalouden ja asemakaavan toteuttamisen kannalta edullinen.

Osallisuudesta kumppanuuteen, muistutuksista ideointiin

Arvioinnin mukaan viranomaisten ja muiden toimijoiden yhteistyössä on paljolti kysymys toimintatapojen ja yhteistyökulttuurin kehittämisestä. Poikkeamistoimivaltaa tulisi siirtää edelleen ELY-keskuksilta kunnille ja kaavoituksensa hyvin hoitavien kuntien ohjausta voitaisiin keventää. Kuntien ja yksityisen sektorin väliset kumppanuushankkeet ovat usein resurssien käytön kannalta perusteltuja, mutta aito vuorovaikutus ja kunnan päätösvalta on turvattava.Osallistumista tulisi tarkastella yhtä kaavaprosessia laajempana kokonaisuutena, jolloin eri osapuolet pääsisivät paremmin vaikuttamaan myös kaavoituksen tavoitteisiin ja lähtökohtiin.

Aija Staffans toteaa (julkaisussa Katsauksia maankäyttö- ja rakennuslain toimivuuteen, ympäristöministeriön raportteja 4/12), että käynnissä olevien lukuisien prosessien tunnistaminen ja suhde toisiinsa on vaikea hahmottaa. Olisikin hyvä, jos kansalaiset saisivat kommentoida ympäristönsä arvoja, muutoksia ja suunnitelmia jatkuvasti. Myös Pia Bäcklund painottaa, että osallistuminen ei saisi olla vain reagoimista johonkin olemassa olevaan vaan myös aktiivista uusien näkökulmien esille tuomista osaksi suunnittelua (Tietämisen politiikka, Helsingin kaupungin tietokeskus, 2007).

Kansalaisjärjestöt ja elinkeinoelämän edustajat ovat kyselyjen mukaan tyytyväisiä osallistumismahdollisuuksiin, mutta turhautuvat, kun mielipiteet eivät tunnu vaikuttavan suunnitelman sisältöön. Osallistumisrumbassa myös kaavoittaja turhautuu: vuorovaikutustilaisuudet ja työpajat ovat monelle suunnittelijalle prosessin rikkaus ja suola, mutta aika tai osaaminen ei aina tahdo riittää. On helppo olla samaa mieltä arvioinnin kanssa siitä, että viestintään, neuvottelutaitoihin ja ristiriitojen sovitteluun tulisi kiinnittää nykyistä enemmän huomiota kaavoittajien koulutuksessa. Voisivatko sähköiset palautejärjestelmät, sosiaalinen media tai joukkoistaminen auttaa myös aikapulassa?