Lauri Jääskeläinen
Vuoden 2017 aikana on pitkällisen hiljaiselon jälkeen ollut kaksi väitöstä rakentamisoikeuden alalta. Tammikuussa Martti Häkkänen väitteli Helsingin yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa ja kesäkuussa Aleksi Heinilä Itä-Suomen yliopiston yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunnassa. Häkkäsen väitöskirjan nimenä on Rakennusoikeuden sääntely ja tutkimuskohteena on kunnan kaavoitustehtävä ja rakentamisen edellytykset maanomistajan oikeusasemaa silmällä pitäen. Heinilän väitöskirja on nimeltänsä Oikeus rakentaa, ja tutkimuskohteeksi on täsmennetty suunnittelutarveratkaisu- ja poikkeamispäätöksenteko maankäyttö- ja rakennuslain järjestelmässä. Molemmat väitöskirjat ovat ilmestyneet Suomalaisen Lakimiesyhdistyksen A-sarjassa.
Väitöskirjat tarkastelevat rakentamisoikeutta eri lähtökulmista ja täydentävät toisiaan. Häkkäsen näkökulma on ensisijaisesti maanomistajan. Hän tarkastelee kunnallisen kaavoitusmonopolin kehitystä historiallisen viitekehyksen valossa ja esittää kritiikkiä ajattelutapaan, jossa maankäytön ja rakentamisen sääntely ymmärretään taloudellisten arvojen luojana. Kysymys on Häkkäsen mukaan pikemminkin maanarvojen realisoimisen mahdollistamisesta tai sen estämisestä. Rakentamisoikeuden konkretisoituminen edellyttää maanomistajalta useita maksuvelvoitteita. Rakennusoikeuden muodostumisessa on Häkkäsen mukaan vastikkeellisuuden piirteitä. Siitä taas johtuu, että rakentamisoikeuden korvauksettomaan heikentämiseen tulee Häkkäsen mukaan suhtautua varauksella.
Heinilän tarkastelutapa on lähes vastakkainen. Hän selvittää erityisesti muiden kuin maanomistajien asemaa tilanteessa, jossa yksityiskohtaisen kaavoituksen sijaan rakentamisen oikeus syntyy suunnittelutarveratkaisun ja poikkeamispäätöksen kautta. Mitkä ovat muiden kuin luvanhakijan vaikutusmahdollisuudet? Miten Suomen perustuslain säännökset asettuvat, kun vastakkain ovat ympäristölliset arvot ja rakentamisen oikeutus ilman edelläkäypää yksityiskohtaista maankäytön suunnittelua? Joustavien normien luonne ja harkintavaltaoppi saavat Heinilältä erityishuomiota.
Molemmissa teoksissa käydään läpi runsaslukuinen määrä tuomioistuinratkaisuja. Heinilä tukeutuu voittopuolisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksiin. Oikeustapaushakemistossa niitä on yhteensä 160 kpl, kun korkeimman oikeuden ratkaisuja on mukana kolme. Häkkäsellä on tarkastelutavan erilaisuudesta johtuen tasaisemmin molempien ylimpien tuomioistuimen ratkaisuja, joiden yhteismäärä on 140. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen (EIT) ratkaisuja on Häkkänen, toisin kuin Heinilä, tarkastellut suhteellisen laajasti. Väitöstilaisuudessa Joensuussa esitettiin yleisön taholta (prof. emeritus Vesa Majamaa) suorastaan kysymys, miksi EIT:n ratkaisut olivat jääneet niin vähälle huomiolle. Heinilän vastaväittäjänä oli prof. Eija Mäkinen. Häkkäsen vastaväittäjänä oli vuorostaan Vesa Majamaa.
Heinilän käsityksen mukaan suunnitteluvelvoite väistyy liian usein yksittäistapauksittain ratkottavien suunnittelutarveratkaisujen ja poikkeamispäätösten kautta. Häkkänen esittää kritiikkiä siitä, kuinka Suomessa maanomistajalta puuttuu tosiasialliset oikeussuojakeinot saattaa voimaan tietynlainen asemakaava vastoin kunnan myötävaikutusta siinäkään tapauksessa, että kunnalle olisi maankäyttö- ja rakennuslain mukaan syntynyt tarve asemakaavan laatimiseen.[i] Häkkänen tarkastelee perusteellisesti kunnan maapolitiikkaa ja sen oikeudellista luonnetta. Maapolitiikka käsitteenä – sen sisältöä tarkemmin määrittelemättä – otettiin maankäyttö- ja rakennuslakiin (5 a § ja 20 §) 1.5.2015 voimaan tulleella lain muutoksella (204/2015).
Väitöskirjat muodostavat mielenkiintoisen vastinparin, kun ne tarkastelevat periaatteessa lähes samaa aihepiiriä toisistaan poikkeavista näkökulmista. Molemmat näkökulmat ovat relevantteja. Molempien väittelijöiden esittämä kritiikki on argumentoitua ja perustuu voimassaolevaan lainsäädäntöön ja oikeuskäytäntöön. Maanomistajan asema on ollut Suomessa jatkuvassa muutostilassa, ja tulee sitä vastedeskin olemaan. Hallitsemattoman rantarakentamisen sääntely oli suuri kysymys 1960-luvulla. Lainsäädäntöteitse rantarakentamista lähdettiin suitsimaan, pitkälti myös muiden maiden esikuvien tapaan. Unionin yhteisöoikeus on tuonut erityisesti luonnonsuojeluun uusia ulottuvuuksia tiukkoine lajisuojeluineen. Maankäyttö- ja rakennuslaki vahvisti kuntien asemaa poistamalla kuntakaavojen vahvistusmenettelyn. Vastapainoksi tuotiin lisää vuorovaikutteisuutta kaavojen laadintaan. Parin viime vuoden aikana on valtiovallan roolia johdonmukaisesti vähennetty lukuisilla lain muutoksilla. Maakuntakaavojen vahvistusmenettelystä on luovuttu, poikkeamistoimivalta on uskottu kokonaan kunnille ja ELY-keskusten valitusoikeutta on merkittävästi supistettu tai poistettu kokonaan.
Heinilä painottaa yleisen edun huomioon ottamisen tärkeyttä. Yleinen etu toteutuu Heinilän mukaan parhaiten riittävän varhaisella ja eri näkökohdat huomioon ottavalla suunnittelulla. Yksittäiset suunnittelutarveratkaisut ja poikkeamispäätökset runsastuessaan vievät pohjaa pitempivaikutteiselta suunnittelulta, joka kuitenkin on ollut lainsäätäjän tavoitteena. Toisaalta Heinilä joutuu toteamaan moniin dikotomioihin sisältyvän suhteellisuuden. Sidotun oikeusharkinnan ja vapaamman tarkoituksenmukaisuusharkinnan, yleisen ja yksityisen edun samoin kuin oikeuden ja ei-oikeuden erot ovat käytännössä usein liukuvia eivätkä toisiansa pois sulkevia. Punaisena lankana Heinilän tutkimuksessa on kuitenkin sen korostaminen, kuinka tärkeää ja myös lain tavoitteiden mukaista on mahdollistaa rakentaminen ensisijaisesti riittävään vuorovaikutukseen ja vaikutusarviointeihin perustuvan maankäytön suunnittelun kautta.
Häkkänen selvittää tutkimuksessaan kunnan ja maanomistajan välistä oikeussuhdetta. Mielenkiintoinen kysymys liittyy tilanteisiin, joissa kunta jalostaa omaa maaomaisuuttansa. Yleisesti on pidetty suotavana, että kunta hankkii itsellensä raakamaata, jota se sitten kaavoittaa. Vasta vuoden 1931 asemakaavalainsäädäntö ulotti kaupungin kaavoitusvallan yksityisomistuksessa olevaan maahan. Kaupunkien maaomaisuus oli kruunun ns. lahjoitusmaita, joita ei voitu luovuttaa täydellä omistusoikeudella yksityisille. Rakennusoikeuksista säädettiin kaupunkien rakennusjärjestyksissä, joita tehtiin paljon myös yksittäisiin kaupunginosiin. Häkkänen pohtii, voiko kunnan kaksoisrooli toisaalta kaavoitettavan maan omistajana ja toisaalta yksinomaisena kaavoitusvallan käyttäjänä joutua konfliktiin, kun kunnan kaavoituksellisena intressinä on yleisen edun ja muiden vastaavien hyvien edistäminen eikä maanomistajan subjektiivisten intressien suosiminen. Voiko syntyä kiusaus kaavoittaa kunnan omistamaa maata siinäkin tapauksessa, että yhdyskuntarakenne olisi muutoin kehittymässä yksityisen omistamille alueille, kysyy Häkkänen. Varsinkin, kun yksityisellä maanomistajalla ei ole tehokkaita oikeussuojakeinoja käynnistyttää kaavoitusta. Poikkeuksena tästä on ranta-asemakaavoitus.
Väitöskirjojen sisältö ja tarkastelutapa ovat hallinnollisjuridisia. Niissä ei ole – eikä ole ollut tarkoituskaan – selvittää kuntien tosiasiallisia käytäntöjä ja mahdollisuuksia hoitaa maankäytön suunnittelua ja niihin kytkeytyviä moninaisia viranomaistehtäviä. Voimassa oleva lainsäädäntö asettaa reunaehdot, miten kuntien tulee toimia. Eri asia on, onko sen enempää lukumääräisesti suuressa joukossa taantuvia kuntia kuin maan muutamassa kasvukunnassa aina konkreettisia toimimisen edellytyksiä toteuttaa lainsäätäjän tahtoa. Suunnittelu- ja lupajärjestelmä on äärimmäisen monipolvinen ja usein hidasliikkeinen. Siitä, kun ensimmäiset hahmotelmat jostakin hankkeesta siihen kun hanke on saanut lainvoimaisen rakennusluvan, menee helposti viidestä kymmenen, jopa viiteentoista vuoteen. Tänä odotusaikana ovat tarpeet voineet muuttua jo moneen kertaan, jolloin ollaan tilanteessa, jossa esimerkiksi poikkeaminen alkuperäisistä tavoitteista on keino päästä edes joiltakin osin eteenpäin.
Eri kehityssuuntiakin painottavina ovat Häkkäsen ja Heinilän väitöskirjat varteenotettavia, kun parhaillaan ideoidaan, mitä seikkoja on maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksessa syytä ottaa huomioon.
[i] MRL 51 §:n mukaan asemakaava on laadittava ja pidettävä ajan tasalla sitä mukaa kuin kunnan kehitys taikka maankäytön ohjaustarve sitä edellyttää. Maankäytön ohjaustarvetta arvioitaessa on otettava huomioon erityisesti asuntotuotannon tarve ja elinkeinoelämän toimivan kilpailun edistäminen.