Pertti Maisala

Kaavoitusjärjestelmämme on keskieurooppalaista perua. Sitä luonnehtii pyrkimys moderniin rationalismiin. Vanhin kaavalakimme Asemakaavalaki (1931), sekä erityisesti sen 1950-luvulla uusittu versio Rakennuslaki (1958) monine osittaisuudistuksineen, nojasivat suunnitelmatalouden ihanteisiin. Niinpä 1980-luvulla Englannin vallanneet ”thatcherismin uudet tuulet” (mm. Lontoon Docklandsin suunnitelma) koettiin meillä hyvin epäilyttävinä. Näillä muutoksilla oli kuitenkin historiallinen taustansa. Englannissa ei ole luotettu tulevaisuuden hallintaan vahvojen kaavojen avulla, vaan inkrementaaliseen, pitkälti markkinaehtoiseen kaupunkikehitykseen. Suunnittelumenetelmänä on hyväksyä kirjallisia yhdyskuntien kehittämistavoitteita, joiden pohjalta harkitaan rakennushankkeiden hyväksyttävyyttä.

Maan omistuksesta Englannissa

Noin kahdensadan linnanherran feodaalinen maan hallinta kehittyi keskiajalla, heikkojen kuninkaiden aikana, maan omistamiseksi. Vanhimmasta pojasta tuli maan ja feodaalisten velvoitteiden perijä. Perimystapaa jatkettiin feodaaliajan päätyttyäkin, sillä se takasi suvun päämiehelle vaikutusvaltaisen aseman yhteiskunnassa. Feodaalisiin metsästysoikeuksiin vedoten aateli asetti pitkälle meneviä kulkurajoituksia mailleen. Lopulta rajoitukset vietiin myös kylien ja pienempien kaupunkien yhteismaille. Jokamiehenoikeudet kutistettiin olemattomiin. Omistajan toimintavapautta maillaan rajoittivat vain yleiset säädökset vaaran ja haitan aiheuttamisen torjumiseksi. Omistuksen keskittyminen jatkui 1800-luvulla, kun koneistuva maatalous teki vuokraviljelijät tarpeettomiksi, ja 1900-luvun tehotuotanto vei kannattavuuden itsenäiseltä pienviljelyltä. Omistajaperheistä muodostui ylhäinen maa-aateli (landowning gentry), joka erottautui muusta yhteiskunnasta.

Kaupunkien rakentaminen alkoi myöhäisellä keskiajalla. Kaupunkeja (boroughs) oli varhaiskeskiajalla 8, mutta keskiajan lopulla yli 150. Kuningas perusti niitä kruunun maille – linnanherrat taas perustivat omille mailleen kyliä. Onnistunut lobbaus hovissa tuotti kaupunkikirjat menestyneelle kylälle. Sotilaallisten tehtävien huvetessa maa-aatelin kiinnostus suuntautui, maatalouden ohella, yhä enemmän kiinteistöliiketoimintaan – olihan se luonnollinen osa omaisuuden hoitoa. Maata luovutettiin muiden käyttöön lähinnä vuokraamalla. Niinpä lukuisat nykykaupungit ja -taajamat ovat osin tai kokonaan vuokramailla, ja useat suvut ovat hyötyneet vuosisatojen ajan taajamien kasvusta ja maanarvon noususta. Suuria tuloja on käytetty uusiin maahankintoihin ja estetty siten tehokkaasti ulkopuolisten pääsyä suuromistajien piiriin. Maa-aatelin edustajia on riittänyt ylähuoneen lisäksi kaikkiin merkittäviin organisaatioihin, joissa käsitellään kiinteistöalan tai maa- ja metsätalouden kysymyksiä – mukaan lukien lainsäädäntöä valmistelevat elimet. Kun Englannissa puhutaan maan lunastamisesta, ei useinkaan ole kyse omistuksen ¹ siirrosta, vaan vuokraoikeuden lunastuksesta tai vuokrasuhteiden uudelleen järjestämisestä.

Kaupunkirakentamisen varhaisesta kehittymisestä

Englanti on Suomeen verrattuna varhain, mutta Etelä-Eurooppaan verrattuna myöhään kaupungistunut maa. Teollistuminen vilkastui 1500-luvulla edeten vahvasti myös maaseudulla, jossa riitti puuta, vesi- ja tuulivoimaa, hiiltä ja muita kaivannaisia, eikä sinne kohdistunut ammattikiltojen rajoituksia yrittäjyydelle. Liikenneverkon parantuminen ja merivallan kehittyminen laajensivat markkinoita, mutta vasta höyrykoneen käyttöönotto keskitti teollisen kasvun kaupunkeihin.

1700-luvun kuluessa kaupunkeihin kehittyi kärjistyviä ongelmia. Ympäristö saastui ja työväestö joutui asumaan erittäin ahtaasti, mikä johti köyhäinhoidon tehostamisen ohella laajempaan poliittiseen toimintaan olojen parantamiseksi. Euroopan suurkaupungeissa (mm. Lontoo ja Pariisi) käynnistyi teknisiin parannuksiin keskittyneitä hygienialiikkeitä. Parannukset kohdistuivat maan pinnoitteisiin ja vesien johtamiseen sekä palo-, rakennus-, jäte- ja puhtaanapitomääräyksien kehittämiseen. Ennen kaikkea rakennettiin määrätietoisesti vesi- ja viemäriverkostoja. Kaupungistuminen kiihtyi koko 1800-luvun ja elinolosuhteita alettiin tutkia väestöryhmittäin. Tieteellinen tutkimus etsi syitä tautiepidemioihin ja torjuntakeinoja niiden ehkäisemiseen.²

Paikallishallinto oli kuitenkin pitkälle 1800-lukua sekavaa. Aiemmasta hallinnosta oli jäljellä useita aluejakoja. Kirkkopitäjille annettiin hoidettavaksi maallisia tehtäviä, ja uusiin paikallistason tehtäviin perustettiin ad hoc lautakuntia tai toimikuntia. Teiden rakentamiseen ja ylläpitoon osallistuivat sekä valtiolliset, piirikunnalliset että paikalliset julkisorganisaatiot sekä suurmaanomistajat. Merkittävä osa pääteistä oli yhtiöiden (turnpike trusts) hallinnoimia tulliteitä. Kaupunki-käsitettä hämärsi taajamien määrän voimakas lisääntyminen ja kasvu.

Kaupunkirakentaminen oli valtaosin yksityistä toimintaa. Sitä hoitivat hanke- tai ongelmakeskeisesti perustetut osakasryhmät, rakentamistoimikunnat (development corporations). Maa-aateli oli ylivoimaisesti merkittävin toimijaryhmä, mutta asuntorakennuttajina saattoi esiintyä myös ammattikiltoja. Useissa tapauksissa (itseään täydentävä) toimikunta dominoi vuosikymmenestä toiseen kaikkia kunnan rakentamisasioita ja saattoi suurmaanomistuksien myötä toimia yli kuntarajojenkin. Hankkeet olivat yleensä pienimuotoisia – harvoin mahtipontisia bulevardeja tai aukiosommitelmia.³ Aatelinen tausta toi hankkeisiin ammattimaista osaamista ja laatupyrkimystä – kunnianhimoa käyttää taitavia suunnittelijoita. Kaupunkikuva pysyi yleensä hillityn hallittuna, ja kauniita maastokohtia jätettiin puistoiksi. 1800-luvun edetessä ja kasvun kiihtyessä mukaan tuli lisääntyvä määrä sekalaisia liikemiehiä, ja yhä raaempi grynderismi valtasi alaa. Maata ei enää uhrattu puistoihin eikä pihojen vihreyteen. Regent Streetin ja Regent’s Parkin tuonut kaupunkiuudistus Lontoossa oli harvoja hallituksen käynnistämiä projekteja ennen jäljempänä kerrottua kehitystä (Gutkind 1971, 158–299).

Varhaisesta rakentamisen säätelystä ja hallinnon uudistuksista

Kaupungeissa on kautta aikain ollut paikallisia rakennusmääräyksiä palovaaran ja naapuririitojen ehkäisemiseksi. Määräysten vaikuttavuus on riippunut paikallisen hallinnon vahvuudesta. Kun teollistumisen ja kaupunkien tiivistymisen myötä ympäristöhygienia heikkeni ja kuolleisuus kohosi hälyttävästi, olisi rakennusmääräyksiä ja -valvontaa pitänyt uudistaa ja tehostaa olennaisesti. Tämä ei kuitenkaan ollut vaivatonta.⁴

Etelä- ja Keski-Euroopan kaupunkikulttuuri oli vanhaa. Kaupungeilla oli yleensä vankka itsehallinto, ja kaikki merkittävät kaupungit olivat linnoitettuja. Renessanssin ja barokin kaupunki-ihanteet elivät valistusaatteiden rinnalla. Teollistumisen edetessä kaupunkien alueellisesta, kiinteistöteknisestä ja hallinnollisesta laajentamisesta muodostui se ongelmavyyhti, joka synnytti kaavoituslainsäädännön. Rakentamismääräysten uusiminen yhdistettiin siihen. Tämä kehitys alkoi Saksan pikku valtioissa (esim. Baden vuonna 1868), ja malli levisi nopeasti naapurimaihin ja Skandinaviaan, joissa kaikissa oli keskitetty valtion hallinto.

Englannissa kaupunkikulttuuri oli nuorempaa ja kaupungit epäitsenäisiä – vähättelevän, mutta kuvaavan luonnehdinnan mukaan ”kauppiasyhdistyksiä”. Sisäisten olojen rauhoituttua kaupunginmuurit olivat menettäneet merkityksensä. Yläluokan piirissä vallitsi romanttinen aatesuuntaus, ja maaseutu ja puutarha olivat huomion kohteita. Kaupungit saattoivat kasvaa aatelin kiinteistöhankkeina joko omille tai kaupungin yhteismaille. Hallinto oli parlamentaarista ja hajautettua.⁵ Rakennusvalvonnan kehittäjänä toimi erityisesti Lontoo, jolla ainoana kaupunkina oli itsehallinto.

Varhaisia kaupunkirakentamiseen valtakunnallisesti vaikuttavia säädöksiä sisältyi työväestön olojen parantamiseen tähtääviin lakeihin: mm. Poor Acts, Improvement Acts sekä Housing Acts joissa käsiteltiin mm. rakennusvälien, katujen, pihojen, valokuilujen ja tonttien minimimittoja.

Vuoden 1835 Municipal Corporation Act siirsi tienpidon pitäjiltä piirikunnille (county) tai isoimmille kaupungeille. Se lakkautti vanhat rakentamistoimikunnat, ja uusille toimikunnille määrättiin rajattu toimiaika, sekä jäsenyyden edellytykseksi maanomistus ja tehtävän vaatima kokemus. Toimikunnat saivat nyt toteuttaa kohtuullisen kokoisia hankkeita paikallisen päätöksenteon varassa. Suurempien hankkeiden hyväksyntä siirrettiin vuonna 1852 piirikunnille, ja vain kaikkein merkittävimmät hankkeet päätyivät enää hallituksen käsittelyyn.

Vuoden 1845 Clauses Consolidation Act määritteli maan (pakko)lunastusmenettelyn, ja antoi kunnalle oikeuden yksityismaan pienehköihin rutiinilunastuksiin, esim. yksityistien ottaminen yleiseen käyttöön ja kadun levitys saneerausalueella paitsi liikennetarpeen myös asuinhygienian parantamiseksi. Ensimmäisen terveyslain (Health Act 1848) nojalla perustettiin suuriin kaupunkeihin terveyslautakuntia ja hyväksyttiin muun muassa saniteettiteknisiä vaatimuksia käsitteleviä paikallisia Nuisances Acteja. Kunnallislain tarkistus vuonna 1858 korosti rakennusmääräysten kuuluvan kunnan päätösvaltaan. Siihen kuului myös oikeus katsoa määräykset osin tai kokonaan tarpeettomiksi.

Kunnallishallinnon uudistamista jatkettiin vuosina 1871–94 ja kuntamuodot täsmennettiin. Kaupungin hallinnollinen nimike oli nyt borough. Kaupungin ja kunnan väliin tuli kauppala (municipal borough). Kunnissa kirkollinen ja siviilihallinto eriytettiin. Hallinnollinen nimike oli country municipal/commune, jonka alle jäi vaihteleva joukko kyliä (parish). Kaikkiin 200–300 asukasta suurempiin paikallishallinnon yksiköihin (joita jatkossa nimitän kunniksi) tuli vaaleilla⁶ valitut valtuustot. Erilaisia kuntia oli järjestelyn jälkeen 1800-luvun lopussa runsaat 1200, joista kauppaloita yli 300. Kymmenelle suurimmalle kaupungille myönnettiin itsehallinto ennen vuosisadan loppua. Väliasteen hallintona toimivat kreivi- eli piirikunnat sekä suurimpia kaupunkeja jakavat hallintopiirit county- tai metropolitan borough. (Nimike vaihtui 1900-luvulla muotoon district tarkoittaen tällöin myös maaseudun suurkuntia). Kuntaorganisaatiosta virkamiehineen tuli vahva koordinoiva paikallinen toimija. Sisäasiainministeriöön (Home Department) muodostettiin kunnallisasiain osasto (local government board). Jälkimmäinen antoi kunnille tarkempia ohjeita, joissa muun muassa vaadittiin järjestettäväksi julkiset kuulemiset ennen rakennushankkeiden hyväksyntää. Lisäksi ne opastivat paikallisviranomaisia yhteistoimintaan yksityisen sektorin kanssa.

Uusittu terveydenhoitolaki Public Health Act 1875 osoittautui merkittäväksi käänteeksi, vaikka sen soveltaminen alkoi nihkeästi. Se vaati parannustoimien ja valvonnan tehostamiseksi kaupunkimaisten alueiden jakamista jätehuolto- eli viemäröintipiireihin (sanitary districts), joihin siviilihallinnon muut piirit pyrittiin myöhemmin sovittamaan.

Hitaaseen etenemiseen tuskastuneet asiantuntijajärjestöt kehittivät yhteisvoimin ehdotukset mallirakennusjärjestyksiksi kaupunkeihin ja maaseudulle. Sisäasiainministeriön kunnallisasiain osasto suositteli niitä, mutta asuntoministeriö (Housing Department) kiirehti antamaan osin vastakkaisia, kustannuksia hillitseviä ohjeita. Kun vielä terveysministeriöllä (Health Department) oli omat näkemyksensä, ei yhtenäistä valtakunnallista säädäntöä saatu aikaan. Maa-aatelin intressissä oli hajautetun markkinaehtoisen toiminnan jatkuminen. Hitaasti kasvavat kunnat saattoivat toimia ilman rakennusjärjestystä pitkälle 1900-lukua. Paikallisesti kirjava ja säädöksiltään vanhentunut valvonta ei saanut spekulatiivista rakentamista hillittyä paljoakaan. Useille kunnille oli tärkeintä, että työläiset saivat uusia asuntoja – laatu oli toisarvoista. Vanhan rakennuskannan saneeraukset onnistuivat harvoissa tapauksissa.

Lontoo erosi myönteisesti muista kaupungeista vahvan paikallishallintonsa ja dynaamisen rakennusvalvontansa ansiosta. Rakennusjärjestystä uusittiin toistuvasti koordinoiden eri hallintosektorien määräyksiä ja ammattijärjestöjen suosituksia. Lontoon 1880-luvulla hyväksytty rakennusjärjestys oli niin edistyksellinen, että se säilyi pienin täydennyksin ja ajanmukaistuksin 1900-luvun loppupuolelle asti. (Ley 2000; Schama 2002, luvut 3 ja 6.)

Keskimääräistä edistymistä tapahtui toki markkinaehtoisestikin, kun ammattitaitoisen työväen palkkataso parani ja ryysyköyhälistön osuus supistui. Tarkkojen teknisten määräysten ja mittojen määrääminen jopa hidasti uusien materiaalien ja teknisten ratkaisujen käyttöönottoa. Asuntotuotanto oli runsasta – syntyivät 1800-luvun loppupuolen laajat viktoriaaniset kivirakenteiset työläiskaupunginosat. Ympäristöhygienia parani ja kuolleisuus aleni.

Asuntotuotantoa käsittelevä laki (Housing of the Working Classes Act 1885) täsmensi vuokranantajan vastuuta asuntojensa laadusta. Valvonta määrättiin kunnanhallitukselle. Laki loi kunnallisen vuokratalon (council houses) ja yleishyödyllisen rakennusyhtiön käsitteet. Kunnat määrättiin toimittamaan ministeriölle ehdotuksensa työväen asuntojen rakentamiseksi.

Katselmusten jälkeen nimettiin kunnat, joiden tuli laatia täsmälliset toteutusohjelmat. Niistä piti ilmetä vuosittain käynnistettävät rakennusalueet (mukaan lukien pinta-alat ja maanomistustiedot, asuntomäärät, työhuoneet jne.) sekä kustannusarviot ja lainoitustarpeet. Siis samaan tapaan kuin ATO-ohjelmat 1970-luvun Suomessa. Hyväksytyn ohjelman toteuttajat saivat lunastusoikeuden maahan ja oikeuden kustannusperustein poiketa rakennusjärjestyksestä ja mahdollisesta kaavasta. Council-asuntojen osuus koko asuntotuotannosta oli aluksi vain pari prosenttia, mutta nousi ensimmäisen maailmansodan jälkeen monikertaiseksi ja ylitti 1950–60 luvuilla 60 % tuotannosta.

Toiminta ilman kaavoituslakia

Edellä kuvattujen monien säädösten avulla onnistuttiin korjaamaan ja torjumaan ongelmia paikkakunnittain vaihtelevalla menestyksellä. Säädökset eivät kuitenkaan olleet kaavoituslakeja mannermaisessa mielessä. Niillä ei tähdätty laajan kaupunkirakenteellisen tulevaisuuden määrittämiseen, eikä yleisiä aluetarpeita ja yksityisten maanomistajien suhteita sovitettu yhteen, vaikka tarvetta näihin luonnollisesti oli Englannissakin. Laajan palstoitus- ja rakennustoiminnan yhteydessä käytettiin maanvuokralakiin pohjautuvaa menettelyä. Vuokraehdoissa asetettiin tarvittavia rajoituksia tontin rakentamiseen ja muuhun käyttöön, sekä velvoitteita, joihin vuokranantaja ja vuokramies vastavuoroisesti sitoutuivat. Sopimuksen liitekartta building scheme oli ”kaava”, joka esitti palstajaon, yhteiset alueet jne. Ennen ensimmäistä kaavoituslakia 1800-luvun lopussa ehdot tulivat myös vuokralaisia keskenään velvoittaviksi. Vuokraoikeuden sai (sopimusehdot ehdot säilyttäen) vapaasti myydä. Monet kaupunkirakentamisen klassikkokohteet (esim. Royal Crescent) on toteutettu kyseisiä vuokraehtoja käyttäen. Maan vuokrausta koskevaa lainsäädäntöä on kehitetty erittäin monipuoliseksi, ja se on jatkuvasti vilkkaassa käytössä.

Toinen taaja-asutusta järjestänyt säädäntölinja, palstoituslait (Allotment Acts), sai alkunsa maataloushallinnon piirissä maaseudun maattoman työväen elinolojen parantamiseksi. ⁷ Lain mukaiset hankkeet ulotettiin 1800-luvun lopulla koskemaan myös teollisuustyöväen asunto-olojen parantamista kaupunkien ympäristöissä. Näistä syntyi merkittävä määrä uutta esikaupunkiasutusta.

Englantilaisen oikeuden perinteisiin on kuulunut vahva tukeutuminen, lakitekstin sijasta, oikeuskäytäntöön eli tuomarin harkintavaltaan ennakkotapauksien pohjalta. Tämä toimintakulttuuri periytyi myös koko paikallishallintoon. Se myös osaltaan selittää miksi maanomistajat ja rakennuttajat rakentamistarpeen ilmetessä hakeutuivat hankekohtaiseen neuvotteluun ja intressien sovitteluun kunnan ja muiden asianosaisten kanssa. Tämä perusasenne säilyi mannermaisista vaikutteista huolimatta läpi 1900-luvun (Booth 1999).

Kaavoituslaki syntyy

Maataloushallinnon synnyttämän esikaupunkipalstoituksen rinnalle alkoi 1800-luvun lopussa syntyä myös puutarhakaupunki-ideologian mukaisia varakkaan väestön asuntoalueita. Niitäkin säädeltiin aluksi maanvuokrasopimuksin. Garden city -liike ja puutarhakaupunkihankkeet (esim. Letchworth, Hampstead) jouduttivat kaavoituslain valmistelua.⁸ Liberaalijohtoisen hallituksen esityksestä kaavoituslaki (Town Planning Act) hyväksyttiin vuonna 1909.⁹

Vuoden 1909 lain alkuosa sisälsi määräyksiä uudisrakentamiselle. Tuon ajan kaavoituksellisia määräyksiä olivat mm. rakennustehokkuuden rajoittaminen (maks. 20 as/ha), rakennusten välisen katukuilun minimileveys 15 m, asunnot ”seläkkäin” sijoittavan rakennusrungon kieltäminen jne. Lain jälkiosa tarjosi kunnille mahdollisuuden laatia mannermaisten esikuvien mukaan development planeja, sisältönä yksinkertaiset zoning-ajattelutavan mukaiset katualueet, puistot ja korttelit. Maapoliittisia sovittelukeinoja ei laissa ollut ja ainoastaan välitysmiesmenettely mainittiin. Toteuttamisesta todettiin lyhyesti kunnan velvollisuudeksi kuuluva kunnallistekniikan laatu.¹⁰

Henry Georgen maapoliittiset ajatukset ansiottomasta maanarvon noususta olivat saaneet paljon kannatusta, ja kunnille annettiin mahdollisuus arvonnousun leikkaamiseen 50 %:lla. Kaava-alueen toteutustaloutta oli tarkoitus hallinnoida erillään kunnan taloudesta, olivathan lukuisat esikaupungit suurmaanomistajien kiinteistökehityshankkeita. Kehitysyhtiö toteutti kadut ja kunnallistekniikan neuvotellen kunnan viranomaisten kanssa. Kunnossapito ei kuitenkaan kiinnostanut yhtiöitä, vaan kaupunki tai piirikunta joutui ottamaan siitä vastuun ennen pitkää.

Kaava piti ”vahvistaa” hallituksessa ja viedä tiedoksi parlamenttiin. Hyväksymisen edellytyksenä oli asianosaisten paikallinen konsensus. Niinpä prosessista toistuvine kuulemismenettelyineen tuli loputonta papereiden pyöritystä. Vain ani harva kaava vahvistettiin, ja rakennusasioita oli hoidettava kuten ennenkin. Tätä varten laissa oli mukana hankekohtainen käsittely development discretion.

Vuonna 1919 lakiin lisättiin vaatimus, että yli 20 000 asukkaan kaupunkien on laadittava kaavasuunnitelma kaikille muutosalueilleen. Vaatimuksena oli myös, ettei kaava saanut aiheuttaa arvon alentumista millekään kiinteistölle. Lain valmisteluvaiheessa kaavan tuomien etujen ja haittojen sovittelusta (planning gain/betterment, compensation) käytiin tuloksetonta keskustelua.

Vuoden 1925 tarkistettu laki toisti mahdollisuuden arvonnousun leikkaamiseen¹¹ enintään 50 prosentilla – eikä haitoista maksettu mitään korvauksia. Kaavaa ei tarvinnut enää viedä parlamenttiin. Mikäli kunta ei kyennyt kaavaa laatimaan, vastuu voitiin siirtää piirikunnalle. Tämä kaikki jäi käytännössä edelleen paperille, sillä vuoteen 1940 mennessä ei koko Britanniassa vahvistettu kymmentäkään lain mukaista kaavaa!

Kaavoituslakia tärkeämmäksi muodostuikin uusittu Housing Act 1919, jonka piiriin kuuluivat rakentamismääräykset ja rakennuslupamenettely sekä asuntotuotannon edistäminen. Paikallinen toimija (kunta tai kiinteistökehittäjä) voi saada oikeuden maan lunastamiseen hankkeena hyväksytylle uudistuotanto- tai saneerauskohteelle. Jos hanketta ei vastustettu, ei kaavaakaan kaivattu.

Kaupunkialueiden uudistukset olivat vähäisiä – uustuotanto halvalle raakamaalle oli yrityksille edullisempaa. Yksityinen sektori ei kuitenkaan kyennyt vastaamaan nopeaan kaupungistumiseen. Hajasijoitus ja puutarhakaupunki-ideologia dominoivat suunnittelu- ja asuntopoliittista keskustelua. Kaupunkien reunoille syntyi laajoja, rakennustaiteellisista tavoitteista tingittyjä, pientalomattoja.

Konservatiivien tullessa valtaan 1930-luvun laman myötä, valtion tukia vähennettiin entisestään, kaupunkiuudistukset viipyivät ja asuntopula paheni entisestään. Huomiota herättivät silloin Ranskan ja Saksan modernistisen räväkät otteet, kerros- ja rivitalojen (puoli)teollinen aluerakentaminen. Uusittu laki Housing Act 1936 loi käsitteen redevelopment area – kehittämisprojekti, jonka toteutukselle valtio takasi mittavan taloudellisen tuen. Ensimmäiset modernistiset kerrostaloprojektit ehtivät valmistua juuri ennen toista maailmansotaa. Pientalorakentaminen levisi pientalomattojen lisäksi nauhamaisesti pitkin liikenneväylien varsia (urban sprawl, ribbon development). Maaseutumaisemien suojelu sekä liikenneverkon koordinoidumpi kehittäminen koettiin välttämättömiksi – alettiin kaivata laajoja aluesuunnitelmia.

Labour-puolueen kannatus ohitti liberaalit. Kaavoituslain uudistus vuodelta 1932 (Town and Country Planning Act) toi maaseudun osittain lain piiriin. Siellä laki koski kuitenkin ainoastaan luonteeltaan urbaaneja hankkeita. Uutena käsitteenä syntyi seutusuunnitelma (regional plan) ja tarkennuksena vanhempaan lain säädäntöön oli, että development plan voitiin laatia myös suojelullisin perustein. Suurin ja merkittävin muutos oli kuitenkin se, että myös hankeluvan myöntämiseen voitiin liittää maanomistajalle tuleva kehittämiskorvaus. Korvausmääräysten valvojaksi tuli valtiollinen Central Land Board. Arvonnousun leikkauksen maksimimäärän nosto peräti 75 %:iin heikensi entisestään maanomistajien vähäistä kiinnostusta kaavoitukseen.¹²

Kehitystä vauhditti myös muu lainsäädäntö. Kunnille annettiin vuonna 1935 oikeus (Restriction of Ribbon Development Act) pakkolunastaa pääteiden varsilta vyöhyke noin 200 metriin tien keskilinjasta. Siihen ei kuntien tarvinnut juurikaan turvautua – pelkkä lunastusuhka alkoi hillitä tienvarsihankkeita. Erillisen Road Departmentin perustaminen liikenneministeriöön toi maankäytön vaikeaan koordinointia ja yhteensovittelua vaativaan suunnitteluun uuden vahvan toimijan ajamaan autoliikenteen etuja. Vastaava tilanne meillä Suomessa syntyi TVH:n vahvasta asemasta 1950–70 -luvuilla. Englantilaiseen yhdyskuntarakenteeseen vaikutti osaltaan myös Industry Act, jolla edistettiin ympäristöä häiritsevän teollisuuden siirtymistä vanhojen kaupunkien ja vihervyöhykkeiden ulkopuolelle. Lain mukaan hallitus saattoi hyväksyä seutusuunnitelman mukaisen (erityistapauksissa myös yksityisestä aloitteesta esitetyn) alueen teollisuusvyöhykkeeksi (Industrial Zone), jonne siirtyville yrityksille voitiin myöntää muuttoavustusta ja verohelpotuksia. Myöhemmin zone sai myös kaavoitusvastuun.

Aluepoliittiset ongelmat jatkuivat ja kärjistyivät 1930-luvun suuren laman aikana: kehitysalueet taantuivat, asuntopula ja liikenneongelmat kaupungeissa pahenivat. Kaikkien suurimpien kaupunkien ympäristöön oli, ainakin ehdotuksina, laadittu seutusuunnitelmat 1930-luvun loppuun mennessä. Ohjeellisinakin ne olivat merkittäviä, sillä minimoidakseen hankkeen viivästymis- ym. riskit toimijat muokkasivat hankkeitaan niihin sopeutuviksi. Kaavoituksen etujen ja haittojen tasausvaikeudet estivät kuitenkin yleisesti konsensukseen pääsyä ja kaavojen vahvistumista. Vuosikymmenen lopussa asetettiin kolme eri toimikuntaa pohtimaan edellä mainittujen ongelmien ratkaisemista. Esitykset tulivat poliittiseen käsittelyyn sodan jälkeen, jolloin toimintaympäristö oli olennaisesti muuttunut.

Yritys kaavoituksen vahvistamiseksi

Suursota pakotti muodostamaan koalitiohallituksen, joka pystyi laajaan valtiojohtoiseen säätelyyn kansantaloudessa. Saksan ja Neuvostoliiton vahvat roolit sodassa lisäsivät kiinnostusta suunnitelmatalouteen. Sodan jälkeen Labour nousi suurimmaksi puolueeksi . Asuntopula oli kärjistynyt ja edessä mittava taajamien ja teollisuuden jälleenrakentaminen. Kaavoitus sai laajenevaa kannatusta. Valtaosa maasta oli kuntien ja piirikuntien päätöksillä kaavoituksen alaisena, mutta vain 5 % siitä oli saanut vahvistetun kaavan. Muulla osalla vallitsi kaavan laatimista varten asetettu rakennuskielto yhdistyneenä hankelupakäytäntöön. Erillishankkeet eivät kyenneet tyydyttämään suurta rakentamistarvetta, ja vanhan kaupunkirakenteen uusiminen oli hidasta. Ratkaisuna nähtiin hajakeskitys: uusien asuin- ja teollisuusalueiden rakentaminen kaupunkien ulkopuolelle. Lakimuutoksista ensimmäisenä hyväksyttiin New Town Act¹³ sekä maanlunastuslaki (Compulsory Purchase and Acquisition of Land Act) vuonna 1946. Niiden mahdollistama toiminta käynnistettiin välittömästi.

Kaavoituslaki uusittiin Labour puolueen johdolla perusteellisesti. Vuonna 1947 hyväksytty Town and Country Planning Act korosti julkishallinnon roolia. Periaatteessa kaikki rakentaminen ja ympäristön muuttaminen tuli julkisen säätelyn alaiseksi – vapautuksista säädettiin asetuksella. Mitään ilmaista perusrakennusoikeutta ei siten ollut. Kaavojen ja hankelupien tuottama maan lisäarvo katsottiin kuuluvan yhteiskunnalle. Niiden osalta hallitus tyytyi kuitenkin esittämään (ylähuonetta myötäillen) aiemmin käytettyä 50 %:n maksimileikkausta.

Vastuu valtakunnallisesta maankäyttöpolitiikasta tuli hallitukselle (Secretary of State). Lakiteksti oli yksioikoisen linjakas niin, että viime kädessä kaikki asiat olivat hallituksen ratkaistavia. Hallitus määritti ministeriöittensä työjaon, mutta vastuujaot vaihtelivat eri hallituksissa. Päätösvaltaa delegoitiin asetuksilla ja hallinnollisilla määräyksillä (orders, regulations) hierarkkiseen hallintopyramidiin. Jokainen päätös, myös virkamiehen tekemä, jäi voimaan, ellei rinnakkainen luottamuselin tai ylempi viranomainen alistanut päätöstä itselleen määräajan kuluessa ja päättänyt toisin. Kaikkein kiistanalaisimmat ja ennakkotapauksia luovat asiat otti käsittelyynsä hallitus. Järjestelmä turvasi toimintapolitiikan säilymisen hallituksen poliittisessa kontrollissa.

Koska kooltaan vaihtelevat kunnat eivät olleet kolmeen vuosikymmeneen saaneet aikaan kuin muutamia vahvistettuja kaavoja, siirrettiin kaavoitusvastuu väliportaan (county) tasolle. Vastaavat organisaatiot vähenivät kymmenesosaan aiemmasta eli 145:een. Jokaisessa niistä piti olla riittävän toimintakykyinen ja päätösvaltainen kaavoitusviranomainen. Sen tehtävänä oli määräajassa laatia kuntakohtaiset kaavoitustarveselvitykset ja kehittämissuunnitelmat sekä pitää suunnitelmat ajanmukaisina. Tätä seurasi paikallisten kaavojen laadinta kiireellisyysjärjestyksessä. Aiempien seutu- ja aluesuunnitelmien rooli hämärtyi kaavoitusorganisaatioiden määrän vähennyttyä ja niiden toimialueiden ollessa varsin laajoja. Yleispiirteinen suunnittelu muuttui toisarvoiseksi. Vuonna 1968 pari vuosikymmentä jatkuneen keskustelun jälkeen päädyttiin kaksiportaiseen kaavahierarkiaan. Piirikuntatasolle käyttöön tuli ministeriön vahvistama structure plan ja kuntatasolle local plan, jonka hyväksyy kunnallisvaltuusto tai sitä vastaava organisaatio. Varsinainen seutusuunnittelu jäi hallituksen erillisten määräysten varaan. Tämä kaavahierarkia oli voimassa 2000-luvulle saakka.

Hyväksymisvaiheessaan vuoden 1947 lakiehdotus kohtasi laajaa vastustusta – erityisesti ylähuoneessa.¹⁴
Se hyväksyttiin lopulta muodossa, joka määritteli kaikki kaavat ohjeellisiksi. Ehtoina oli lisäksi hallintoviranomaisten saama suuri tapauskohtainen harkintavalta. Lain mukaan tapauskohtaisia hankelupahakemuksia (development application) käsiteltäessä oli kaavan lisäksi otettava huomioon myös muut asiaan vaikuttavat seikat (material considerations). Viimeksi mainitun johdosta hakemuksen kaavanmukaisuus ei siten antanut varmuutta myönteiseen päätökseen. Viranomaiset todella velvoitettiin käyttämään laajaa harkintaa.

Mannermaisen kaavajärjestelmän selkeä periaate on yleisten alueiden ja kunnallistekniikan kuuluminen kunnan vastuulle. Tähän liittyy yksioikoiset periaatteet alueiden siirtämisestä kunnan omistukseen ja toteutukseen – osin ilman korvauksia, osin tonteille lankeavia maksuja vastaan. Englannin maanvuokra- ja hankekohtaisen sovittelukulttuurin pohjalta on ymmärrettävää, ettei tällaisia kaavamaisia pelisääntöjä haluttu hyväksyä. ¹⁵ Kiinteistökehittäjän intressissä oli ennakkolausuntojen avulla toteuttaa kadut linjauksineen ja rakenteineen sellaisiksi, että tuleva tienpitäjä (kunta, kaupunki tai piirikunta) suostui ottamaan ne julkiseen käyttöön. Teitä (ja katuja ja polkuja) yleiseen käyttöön voitiin erityisistä syistä muodostaa myös tielakien (Highway Acts) nojalla – maanomistajan vastustuksestakin huolimatta. Maan laajaa pakkolunastusta kuitenkin vierastettiin menettelyn raskauden takia, ja konservatiivihallitukset olivat myös muulla tavoin pidättyväisiä lupien myöntämisessä. Poikkeuksena tässä olivat new townit.

Englannin plan ¹⁶ ei kuvaa tavoiteltua fyysistä ympäristörakennetta kuten
meidän yleis- tai detaljikaavamme tekee. Se ainoastaan rajaa maankäytön muutosalueet ja ilmaisee tavoiteohjelman tapaan niille aiotun rakentamisen tai maankäytön luonteen, pääkäyttötarkoitukset, ulkoiset liityntätarpeet ja/tai -mahdollisuudet – harvemmin dominoivan rakennustavan, suojeluintressit tms.Rakennuslain mukaiseen detaljikaavaan keskeisesti kuuluvien korttelirakenteen, tonttikatujen sekä rakennusoikeuksien ja rakennustavan määrittely jäävät Englannissa rakentamismääräysten, hankekohtaisen harkinnan ja rakennusvalvonnan varaan. Näillä on siten ratkaiseva merkitys kaupunkiympäristön muodostumiselle.

Uusitun kaavoituslain soveltaminen

Sodanjälkeinen asuntopula oli polttava. Toteutuksessa new townit jäivät poikkeustapauksiksi, ja joustavaan hankekohtaiseen lupatiehen turvauduttiin laajasti. Kaavojen kattavuus jäi edelleen vaatimattomaksi, mutta lisääntyi 1960–70 -luvuilla. Rakentamisalueen toteuttamiseenhan ei välttämättä tarvittu vahvistettua kaavaa kuten edellä on todettu. Asioista selvittiin yleisen tielain, kehittyneiden maanvuokralakien ja sopimusten avulla.

Julkishallinnon tärkeimpänä ohjausvälineenä säilyi yhä edelleen hankekohtainen harkinta ja siihen liittyvä hallintokäytäntö – development control. Lain lähtökohtaisesta radikaalisuudesta huolimatta käytäntö johti varsin heikkoon kaavoitukseen mannermaiseen järjestelmään verrattuna. Pyrkimykset maaseudun ja luonnon arvojen turvaamiseen onnistuivat kohtuullisen hyvin mitä tuli rakennetun miljöön säilyttämiseen, ja luonteeltaan urbaanin rakentamisen hillintään. Sen sijaan maaseudun postikorttimaisten perinnemaisemien tuhoutumista kaavoituslaki ei estänyt, vaan se eteni maa- ja metsätalouden tehostamisen myötä.

Päätösten delegoinnin kannalta tärkeimpiä olivat asetukset: General Development Procedure Order, General Use Classes Order, General Permitted Development Order. Jälkimmäinen määritti vähäiset hankkeet, joilta ei vaadita hanke- tai rakennuslupaa. Hallintokäytäntö ylläpiti tulkintaa siitä, millä hallinnon tasolla merkitykseltään vaihtelevat asiat ratkaistaan. Tavoitekirjausten vähäisyys laissa antoi suuren painoarvon kulloisenkin hallituksen muotoilemalle toimintapolitiikalle. Hankekohtaiseen päätökseen liittyi yleensä yksityisoikeudellinen sopimus tai sopimuksia. Tämän vuoksi hankelupamenettely nojasi kaavoituslain sijasta suurelta osin muuhun siviililainsäädäntöön ja oikeuskäytäntöön.¹⁷

1970-luvulta lähtien ministeriö on julkaissut planning policy guidance notes -ohjeistoa koskien mm. kaavoitus- ja hankelupaprosessien vaiheita ja kehittämistavoitteiden kirjausten muotoa (vrt. Suomen kaavaselostusmallit). Samoin ministeriö on julkaissut tarkentavaa ohjeluetteloa kaavoituksessa ja ympäristömuutosten valvonnassa käytettävistä maankäyttötyypeistä (vrt. Suomen ohjeelliset kaavamääräykset).¹⁸

Kaksi kaavamuotoa

Structure Plan, piirikunnallisella tasolla (county, county tai metropolitan borough) tehty rakennesuunnitelma, hahmottaa karkeasti lähivuosikymmenien toimintatavoitteet koskien fyysistä aluerakennetta sekä yhdyskuntatoimintojen kehittämistä sektoreittain (asutus, työpaikat, liikenne, virkistys, jne.). Kaava muodostuu ohjelmallisista tavoitekirjauksista. Karttaesitys ei ole välttämätön, mutta usein sitä tarvitaan osoittamaan kirjausten kohdealueet. Rakennetavoitteita voidaan lisäksi havainnollistaa kaavioilla ilman pohjakarttaa. Suunnitelman vahvistaa ministeriö. Structure plan voidaan haluttaessa laatia vaihekaavana (subject plan) koskien eriytettyjä toimintoja¹⁹ kuten esim. liikenne- tai viheraluevaraukset.²⁰

Local Plan tarkentaa kunnan hallintoalueella toteutukseen tähtäävää maankäyttöä ja toimintojen kehittämistä 5 vuodeksi eteenpäin.²¹ Plan koostuu kirjallisista tavoiteilmauksista ja kartasta, jolla esitetään muutosalueiden rajaukset, ja kullakin tavoiteltu maankäyttötyyppi, yleisimmin ministeriön luokitusohjeen mukaisena. Kartalla voidaan osoittaa myös likimääräinen linjaus pääkadulle tai -raitille, sähkö- tms. linjalle, mikäli yhteystarve on myös tavoitetekstissä vahvistetusti ilmaistu (ks. tarkemmin jäljempänä). Tekstissä voidaan viitata tarvittavaan maankäyttösopimukseen. Pakkolunastettua maata ei saa kaavoittaa lunastustoimituksessa kirjatusta lunastusperusteesta poikkeavalla tavalla. Jos kuntaa koskeva structure plan on vahvistettu, sen tavoitteiden paikallisesta soveltamisesta on käytävä (dokumentoidusti) keskustelu eri viranomaisten ja kansalaisten kanssa ennen local planin laadintaa. Kaavan hyväksyy local planning authority, kaupungin- tai piirikunnan valtuusto tai vastaava toimielin. Se astuu voimaan, jos päätöstä ei alisteta tai siitä ei valiteta oikeuteen. ²² Myös local plan on mahdollista laatia ja hyväksyä vaihekaavana.²³

Molemmat kaavat julkaistaan kirjan muodossa, joka sisältää lähtötilanteen analyysin sekä mahdolliset väestö- ym. ennusteet. Vahvistettavat tavoitteet esitetään kunkin asiakohdan lopussa selkeästi erottuvalla lihavoidulla tekstillä. Ne voivat olla varsin yksityiskohtaisia kuten ohessa olevasta kuvasta käy ilmi.

Alueen nro ja nimi: ... NN.
Asuminen: 67 ha alueesta osoitetaan väljään asuntorakentamiseen ja sitä tukeviin tarkoituksiin keskimäärin 21 asuntoa hehtaarilla. Valtuusto soveltaa ohjetta joustavasti niin, että saadaan aikaan kulloinkin sopiva asuntojakautuma. Ajoliikenne alueelle järjestetään kahden liittymän kautta, jotka on osoitettu kartalla. Valtuusto pyrkii sopimukseen, jossa kiinteistökehittäjä sitoutuu lain 106§:n mukaan vastaamaan:

1) 25 tukiasunnon tuottamisesta, 2) yksisarjaisen peruskoulun ala-asteen toteuttamisesta 1,4 ha tontille, 3) koko alueen kattavasta viemäröinnistä, 4) risteysjärjestelyjen mahdollisesta parannustarpeesta katujen … ja … , sekä … ja … risteyksissä, 5) tonttivarauksesta lähikauppakeskukselle, johon tulee myös julkisia palveluja, 6) NN-puron varren kehittämisestä viihtyisäksi kulkuväyläksi … :sta … :iin saakka

Työpaikat: kahdelle n. 24 ha:n alalle NN-tiestä itään varaudutaan myöntämään luvat elinkeino-, teollisuus-, varastointi- ja jakelutarkoituksiin tuleville rakennushankkeille (käyttöluokat B1, B2, B8). Vähintään 10 ha alueen länsipäästä jätetään rakentamattomaksi kunnes uusi katuliittymä on toteutettu. Rakentaja vastaa lisäkustannuksista, jos liikenneratkaisua on tarpeen muuttaa hankkeen takia. Rakentamisessa on otettava huomioon ohjelmakohdan T5 vaatimukset.

T5: Lupaa ei myönnetä rakentamiselle, joka estäisi sillan rakentamisen Derwent-joen yli aluerajausten … – … välitse.

Ympäristö: Vihervyöhykkeellä voidaan myöntää rakennuslupa luonnonsuojelu- ja virkistyskäytön mukaisen rakentamisen lisäksi siellä olevien opetuslaitosten ja julkisten palvelujen lisärakentamiseen.

KUVA 1 Esimerkki local planin muutosaluetta koskevasta tavoitekirjauksesta

Edellisillä vuosisadoilla keskittynyt maanomistus oli ollut kaupunkirakentamista helpottava tekijä. 1960-lukuun mennessä maan hallinta oli kuitenkin taajamaseuduilla pirstoutunut moniportaisten maanvuokrasopimusten johdosta. Merkittävä syy kaavasuunnitelmien jäämiseen keskeneräisiksi oli etujen ja haittojen jakaantuminen epätasaisesti. Kaavoituslain tarkistus vuonna 1962 yritti ratkaista tätä ongelmaa lunastusmenettelyn säädöksillä. Tähän käytettiin lähes sataviisikymmentä lakipykälää, joissa oli runsaat puolen tuhatta momenttia. Ei ihme, että pienialaiset hankkeet ja vapaamuotoiset sopimukset (tarvittaessa välimiesmenettelyyn turvautuen) ovat niin suosittuja.

Hankekohtainen valvonta

Usein englantilaiset asiantuntijat (esim. Alder 1990, Booth 1999) aloittavat maansa kaavoituslainsäädännön esittelyn kuvauksella ympäristömuutosten valvonnan hallintokäytännöstä (development control). Development-sanalla ymmärretään ympäristömuutoksia erittäin laajasti.²⁴

Kaava-, hanke- ja rakennuslupa-asiat käsittelee kunnan koosta riippuen sama tai erilliset viranomaiset. Käsittelevä viranomainen voi olla virkamies tai lautakunta, hankkeen merkittävyydestä riippuen. Ilman mitään lupia sallittujen muutos- tai rakennustöiden joukko on samantapainen kuin meillä.Epävarmoissa tapauksissa on tehtävä ennakkoilmoitus rakennusvalvonnalle. Pienimuotoiseen rakentamiseen/ympäristön muuttamiseen riittää rakennusviranomaisen hyväksymä lupa kuten meillä. Vähänkään merkittävämpi muutos edellyttää kaavoitusviranomaisen (development authority) harkintaa tarvitaanko hankelupa-anomus (development application). Ilman sitä menee helpoiten läpi kaavan mukainen, hakijan omalla maalla pysyvä ja kaupunkikuvallisesti vähämerkityksellinen hanke.

Kaikki merkittävä ja useaa maanomistajaa koskeva rakentaminen vaatii hankeluvan (development permission). Viranomainen harkitsee (tukenaan ministeriön ohjeita) mitä lausuntoja hän tarvitsee ratkaisun perusteiksi. Hänen tehtävänsä on arvioida, ettei hanke tuhoa luonto- tai kulttuuriarvoja ja on riittävässä määrin hyväksyttyjen kaavatavoitteiden ja hallituksen määrittämän toimintapolitiikan mukainen. Arvioitavaksi jää myös onko naapureilla mahdollisen katselmuksen (inquiry) perusteella riittävän painavia vasta-argumentteja.

Hankehakemuksen laadintaan annetaan usein ohjeita paikallisilla säädöksillä (development orders). Ne ovat erityisen tarpeellisia, jos kaavaa ei ole. Development-käsitteen laajuudesta johtuen hakemusasiakirjat vaihtelevat suuresti. Vakioitu on ainoastaan hakemuskaavake, jonka lisäksi pakollisena asiakirjoissa on oltava sijaintikartta. Suunnitelmaselostuksesta, kartta- ja piirustusliitteistä tulee hankkeen käydä ilmi riittävässä määrin. Hankehakemuksissa käytetään samoja mitoitusyksiköitä ja käyttötarkoitusmäärittelyjä kuin local planeissa. Rakennusoikeutta ohjataan termillä asuntoja pinta-alalle.²⁵

Lähes 90 % hankelupahakemuksista ratkaisee kunnallinen virkamies tai lautakunta. Osa ratkaisuista alistetaan, tai hakija valittaa kielteisestä päätöksestä. Osa hakemuksista välittyy toisen hallintoviranomaisen ratkaistavaksi. Vajaa 10 % hakemuksista menee suoraan piirikunnalliselle viranomaiselle (esim. jätteenkäsittelylaitos, vesistöjärjestely tms. ylikunnalliset asiat). Valtakunnallisesti merkittävät hankkeet (esim. suurvoimala, lentokenttä, kaivos) menevät suoraan ministeriön käsittelyyn.²⁶ Ministeriö harkitsee lausuntojen tarpeen.

Viranomaisille annettu laaja harkintavalta viritti aluksi epämääräistä lobbausta. Tämä johti siihen, että viranomainen velvoitettiin antamaan pyydettäessä julkinen ennakkoarvio hankkeesta viivytyksettä. Järjestelmä on sittemmin muokkautunut sujuvasti toimivaksi. Suuri osa päätöksistä kyetään tekemään asetuksen edellyttämässä kahdessa kuukaudessa. Päätösten ennakoitavuutta vaikeuttavat eniten hankkeesta aiheutuvien etujen ja haittojen (betterment – compensation) välinen puntarointi ja lakisääteisten sovittelukeinojen niukkuus. Siksi päädytään usein yksityisoikeudellisiin hankesopimuksiin.

Paikallisviranomaisen kannalta hankelupiin liittyy merkittävä etu – mahdollisuus asettaa sopivaksi katsomiaan (should think fit) lisäehtoja myönteiselle päätökselle. Ehdot voivat koskea hankkeen muuttamista niin, että naapureille tai suojelutavoitteille aiheutuva haitta minimoituu ja/tai maanomistajien keskinäistä kohtelua tasapainotetaan. Hankekokoon suhteutetut ehdot koskevat tyypillisesti osallistumista tarvittavien liikennejärjestelyjen, kunnallistekniikan tai lähipalvelujen toteuttamiseen, tai yleisten alueiden luovuttamista. Pienetkin sopimukset lukumääräisesti runsaina voivat olla merkittäviä kuntataloudelle. Tyytymätön hakija voi valittaa liiallisista vaatimuksista oikeusistuimeen, jonka päätökset hahmottavat mikä on kohtuullista ja tasapuolista. Kaavojen välttämishaluja lisäsi se, että ohjeellisuudesta huolimatta kaavojen tulkinta pyrki byrokratisoitumaan, kun taas hankekohtainen lupakäytäntö säilyi jatkuvastijoustavana. Ulkopuoliset syyttivätkin lupaviranomaisia usein maakeinottelun ruokkimisesta.

Kaikissa kehittyneissä maissa koskevat ympäristön muuttamista lukuisat lait ja säädökset. Teknisen ja yhteiskunnallisen kehityksen mukana niiden määrä pyrkii lisääntymään. Labour-puolueen tavoitteleman vahvan kaavoituksen sijaan Englanti toimi edelläkävijänä ja loi perustan yhtenäiselle ympäristömuutosten valvontajärjestelmälle jo 1940-luvun lopulla. Englannin hankekäsittely muistuttaa nyky-Suomen ”hankekaavojen” ohella poikkeuslupakäytäntöä 1960–80 -luvuilla. Paljon kritisoituun RakL:n mukaiseen menettelyyn liittyi meillä – ainakin kasvuseutujen osalta – vastaavia edellä kuvattuja myönteisiä piirteitä (Maisala 2008, liite 3).

Korporatiivisesta konsensuksesta markkinaliberaaliin kehitykseen

Siirtomaiden itsenäistymiseen liittynyt suuri paluu- ja maahanmuutto pakotti valtion aktiiviseen asuntopolitiikkaan 1960-luvulla. Kaavoitusta ja uusia kaupunkeja koskevia lakeja tarkistettiin ja seurasi uusien new townien perustamisaalto. Yhteiskunnan kehitys oli nousujohteista: elintaso kohosi, asumisväljyys ja autoistumisaste kasvoivat, julkiset hyvinvointipalvelut kehittyivät. Uudistuksista neuvoteltiin yleisesti työmarkkinajärjestöjen kanssa. Hallitusten vaihdokset eivät merkittävästi muuttaneet konsensuspolitiikkaa. Englannin kansantuotteen kasvu alkoi kuitenkin jäädä tasaisesti jälkeen naapurimaiden kehityksestä. Labour-puolueen hallitukset kasvattivat valtiollistettujen toimialojen subventioita.

Vuoden 1968 kaavoituslain tarkistus määräsi yleisen kuulemisen suoritettavaksi jo ennen varsinaisen suunnittelutyön käynnistämistä. Dokumentoidusti järjestettävä kuuleminen tuli velvoittavaksi myös hankehakemusten yhteydessä. 1970-luvun alun kiinteistöbuumi houkutti kiinteistösijoittajia nostamaan maansa vakuusarvoja kaavoituksella. Buumi ei kestänyt kauaa. Öljykriisi romahdutti julkisen talouden ja lama herätti jyrkän kritiikin modernistista kaupunkirakentamista ja erityisesti valtion tukemaa teollista asuntotuotantoa kohtaan, jonka osuus oli yli 60 % koko tuotannosta. Kehityskulku, jossa korostettiin rakennetun ympäristön suojelua, kansalaisosallistumista ym., on tuttu meilläkin.

Englannin markkinaliberaalisen suuntauksen alkuna pidetään yleisesti 1960-luvun lopulla tapahtunutta toimintakulttuurin muutosta, jossa kaavoituslakiin pohjautuvasta maan lisäarvon leikkaamisesta luovuttiin. Suuntaus vahvistui 1970-luvun kuluessa, mutta suuri muutos tapahtui 1980-luvun alussa Thatcherin hallituksen myötä. Sen toimiin kuului mm. laaja valtionyhtiöiden, valtion rahoittamien vuokra-asuntojen ja valtion maaomaisuuden yksityistäminen. Myös asuntojen uustuotannon ja new town -projektien saamat tuet ajettiin alas. Kaavoituslainsäädännössä uutta politiikkaa edusti selkeimmin vuonna 1980 hyväksytty Local Government, Planning and Land Act, joka antoi ministeriölle oikeuden perustaa osin tai kokonaan yksityisiä kehitysyhtiöitä (urban development corporations) urbaaneja, yritystoimintaa sisältäviä kehityshankkeita vauhdittamaan.²⁷

Toinen merkittävä markkinasopeutus liittyi ensimmäiseen valtakunnalliseen rakennuslakiin Building Act 1984. Hallituksen tavoitteet lain valmistelulle olivat olleet: maksimaalinen itsesäätely (maximum self-regulation), minimaalinen hallinnollinen väliintulo (minimum government interference), täydellinen taloudellinen omavaraisuus (total self-financing) ja operatiivisten toimien yksinkertaisuus (simplicity of operation). Rinnakkaislakiin (Building Control Act) sisällytettiin säädökset, jotka tekivät mahdolliseksi rakennusvalvonnan ulkoistamisen.²⁸

Lain myötä kunnat saivat oikeuden ulkoistaa rakennusvalvontansa lukuun ottamatta päätöksenteon viranomaistehtäviä. Vastuu rakennus- ja kaavamääräysten noudattamisesta tuli rakennuttajalle, jonka tuli palkata tarvitsemansa asiantuntemus ja auktorisoitu rakennusvalvonta tarvittavassa laajuudessa. Rakennustarkastajien auktorisointi delegoitiin muutamien teknisiä järjestelmiä edustavien ammattijärjestöjen ja tutkimuslaitosten hoidettavaksi. Tarkastuksesta vastaavia koski pakollinen vastuuvakuutus.

Kaavoituslakiin ei konservatiivihallituksillakaan ollut suurempaa tarvetta puuttua, sillä hankekohtainen lupakäsittely ja maanvuokraussäädäntö tarjosivat jo ennestään joustavat toimintamahdollisuudet. Markkinahenkisiä muutoksia tehtiin asetuksiin ja ennen kaikkea hallinnolliseen toimintapolitiikkaan. Hallituksen seudullista suunnittelua koskeva ohje, Regional planning guidance rajasi piirikunnallisen suunnittelun elinkeinopolitiikkaan.

1980-luvun lopun kiinteistöbuumin aikaan ministeriö alisti runsaasti paikallisviranomaisten kielteisiä hankelupapäätöksiä ja muutti ne myönteisiksi. Hallitus julisti paikallisviranomaisten byrokraattisuuden haittaavan markkinoiden toimintaa. Vuoden 1992 ohjeessaan se korosti, että hankelupa on myönnettävä mikäli se ei aiheuta ”osoitettavissa olevaa haittaa tunnustetusti tärkeille eduille”.²⁹

Lisääntynyt ympäristötietoisuus ja hallinnon kehitys olivat tuoneet lukuisia pienehköjä muutoksia ja täydennyksiä kaavoituslain tekstiin.³⁰ Koko kaavoituslakia selkeytettiin jakamalla se vuonna 1990 teknisesti neljään osaan: Town and Country Planning Actiin sekä kolmeen rinnakkaislakiin: Listed Buildings and Conservation Areas Planning Act, Hazardous Subtances Planning Act, sekä Consequential Provisions Planning Act. Jälkimmäisin koskee edellisten lakien hallinnollista soveltamista, kaksi edeltävää puolestaan rakennussuojelua ja ympäristövaarallisia aineita.

Hankevalvonnan ja muun säädännön jatkokehitys

Yritysmaailman tyytymättömyys hankelupajärjestelmää kohtaan lisääntyi 1980-luvun kiinteistöbuumin aikana. Yrityksiä kiusasi erityisesti se, miten innokkaasti kunnat pyrkivät sopimuksilla ”rahastamaan lisäarvoa”, vaikka kyseinen kohta oli laista poistettu. Ympäristökysymysten korostuminen oli myös tehnyt anomusten läpimenon epävarmemmaksi, ja jo pitkällekin viedyt suunnitelmat saattoivat mennä hukkaan. Tämän vuoksi hallitus muutti hankelupa-anomusten käsittelyn kaksivaiheiseksi.

Aiemman suuntaa antavan ennakkolausunnon tilalle tuli keveillä luonnoksilla haettava ennakkopäätös (outline development permission). Jatkokäsittelyssä hakemusta ei enää voitu hylätä, vaan ainoastaan muokata lopullisen suunnitelman yksityiskohtia (reserved matters).³¹ Ennakkopäätös edistää näin tehokkaasti hankekehittelyä ja kiinteistö- ja rahoitusjärjestelyjä. Se on juridiselta statukseltaan viisi vuotta voimassa oleva kiinteistön saavuttama, rekisteröitävissä oleva etu. Kiinteistökehittäjän suojelemiseksi kunnan liiallisilta vaatimuksilta ministeriö korosti ohjeessaan, ettei lupapäätöksen tai sopimuksen ehdot voi perustua muihin kuin aluekohtaisiin kaavallisiin tavoitteisiin tai rakennusmääräysten paikalliseen soveltamiseen. (Heap 1996, 146–153, 226–239.)

Suurta huomiota saaneet ja kansanliikkeitä nostattaneet hankekiistat olivat vastareaktioita hallituksen markkinamyönteisyydelle. Vuoden 1991 uusi laki, Planning and Compensation Act, koski pakkolunastusoikeuksien lisäksi hankevalvontaa. Parlamentti lisäsi lakiin lausuman ”local planin tulee olla hankelupapäätösten ensisijainen arviointiperuste”.³² Tämä oli selvästi vastakkaista konservatiivihallitusten markkinahenkisen toimintapolitiikan kanssa.

Kaavoituslaissa oli kuitenkin edelleen jäljellä velvollisuus muiden asiaan vaikuttavien seikkojen (material considerations) huomioon ottamisesta ja hallituksen painottaessa niitä, ei sanottavaa muutosta käytäntöihin tullut. Kaavoihin huolellisemmin nojaavaan harkintaan palattiin vasta kun laajat, green belttien reunojen arvokkaiden pientaloalueiden konservatiivikannattajat hermostuivat lähialueidensa villeistä hankkeista. Samanaikaisesti olivat oikeusistuimet kumonneet kaavan vastaisina muutamia hallituksen myönteiseksi muuttamia merkittäviä hankelupapäätöksiä (Cherry 1996). Paikallishallinnon keskittyminen suurkuntiin sekä virkamiesjohdon ja yritysten ”valmiiksi neuvotellut” hankesopimukset saivat kuntalaiset kokemaan suurta voimattomuutta – puhuttiin ”lähidemokratiavajeesta”.³³

Kehityksestä 2000-luvun puolella

Englannissa kaupunkirakentamisen säätelystä on 2000-luvulla tehty entistäkin joustavampaa. Vuoden 2004 ”kaavoituslaki” – tai paremmin suunnittelulaki – luopui structure ja local planeista kokonaan, ja ministeriö sai oikeuden kumota voimassa olevia kaavoja harkintansa mukaan.³⁴

Nykyinen kaupunkirakentamisen ohjaus perustuu kirjallisten, eritasoisten strategiatavoitteiden ja paikallisten ohjeellisten suunnitelmien ja järjestyssääntöjen pohjalta laadittujen hankehakemusten käsittelyyn. Meillä kiisteltyä kaavareserviä rakennustuotantoa varten ei siellä tarvita. Julkisine kuulemisineen Englannin hankekohtainen käsittelyprosessi vastaa pitkälti nykyistä suomalaista niin sanottua hankekaavoitusta, mutta on tätä nopeampi ja joustavampi. Laajempia alueprojekteja varten löytyvät edelleen mm. kehitysyhtiöitä koskevat säädökset.

Kotimaisen Rakennuslain uudistuksen käynnistyessä 1990-luvun alun ylikuumenneessa suhdannevaiheessa, useat kiinteistö- ja rakennusalan edustajat toivoivat mallia otettavan Englannista. Lama kaatui kuitenkin niskaan, eivätkä lain valmistelijat jaksaneet syvemmin kiinnostua markkinahenkisestä esikuvasta. Uudesta maankäyttö- ja rakennuslaista tuli kestävää kehitystä ja kansalaisten osallistumista korostava vastareaktio niin sanotulle kasinotaloudelle. Käytännön kaavoitustoiminta on kuitenkin muuttunut lain hengestä poiketen yhä ”englantilaisemmaksi”.³⁵

KIRJALLISUUS

Alder, John (1989). Development Control, Sweet & Maxwell London.
Booth, Philip (1999). Discretion in Planning versus Zoning. Teoksessa: (Cullingworth 1999).
Cherry, Gordon E. (1996). Town Planning in Britain since 1900, Blackwell Publishers, Oxford.
Cullingworth, Barry (toim.) (1999). British Planning 50 years of Urban and Regional Policy, The Athlone Press, London.
Cullingworth, Barry & Nadin, Vincent (1997). Town and Country Planning in the UK, Routledge London and NewYork.
Garner, J.F. & Jones, B.I. (1991). Countryside Law, Shaw & Sons Ltd. London.
Gutkind, E.A. (1971). Urban Development in Western Europe: The Netherlands and Britain. International
History of City Development, Osa VI, The Free Press, New York.
Heap, Desmond (1996). An Outline of Planning Law, Sweet & Maxwell London.
Ley, A. J. (2000). A History of Building Control in England & Wales 1840–1990, RICS Books, Norwich.
Maisala, Pertti (2008). Espoo – oma lukunsa, Espoon kaupunkisuunnittelukeskus.
Nasar, Sylvia (2011). Great Pursuit – The Story of Economic Pursuit, Forth Estate London.
Powell-Smith, Vincent & Billington, M.J. (1999). The Building Regulations, Blackwell Science.
Schama, Simon (2002). A History of Britain, Osa 3 (1776–2000), BBC Worldwide Ltd, London.
Shoard, Marion (1987). This Land is Our Land, Gaia Books Limited, London. Täydennetty painos.
Ward, Stephen V. (2002). Planning the Twentieth-Century City, John Wiley & Sons Ltd.
www.legislation.gov.uk

SUUNNITTELUASIAKIRJAT

Local Plan: City of Derby 1998
Local Plan: Epping Forest District 1998
Local Plan: Alterations Epping Forest District 2004
Local Plan: Erewash Borough (kehittymisvaiheineen): First Deposit 2001/ Second Deposit Written
Statement 2002/ Revisions Report 2002/ Proposed Pre-Inquiry modifications 2003
Structure Plan: Derby and Derbyshire Joint 2001