Yleislausekejääviyden vaikutuksista kunnan maankäytön suunnitteluun

Heikki Annanpalo

Korkein hallinto-oikeus antoi 4.4.2013 vuosikirjapäätöksen 2013:55, joka käsittelee kunnan viranhaltijan yleislausekejääviyttä muun muassa kaavoituksessa. Yleislausekejääviydestä on muutamia Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuja (esimerkiksi 14.5.2008/1145, 2004:16 ja 2009:41). Nyt annettu päätös kohdistuu nimenomaan maankäyttöön ja kaavoitukseen. Päätöksen sisältö on seuraava.

”Kunnan virkamies voi lähtökohtaisesti toimia esittelijänä sekä maankäyttösopimuksen että samaa aluetta koskevan asemakaavoituksen valmistelussa ilman, että maankäyttösopimuksen valmisteluun osallistuminen sellaisenaan aiheuttaisi esteellisyyttä kaava-asiassa. Tämän vuoksi apulaiskaupunginjohtaja A oli lähtökohtaisesti voinut toimia esittelijänä sekä alueen rakentamiseen liittyvää sopimusta että kaavaa käsiteltäessä.

Arvioitaessa A:n puolueettomuutta hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan kannalta, oli kuitenkin otettava huomioon hankkeen poikkeuksellisuus R:n kaupungin oloissa. Kaava mahdollisti sadan uuden asunnon rakentamisen. Kysymyksessä oli pinta-alaltaan pieni asemakaava, joka kuitenkin oikeutti hyvin tehokkaaseen rakentamiseen. Apulaiskaupunginjohtaja A oli kaupunginhallituksessa ensin esittänyt hankkeen tarjoamista suoraan X Oy:lle, jonka aloitteesta kaavahanke on lähtenyt liikkeelle. Hanketta oli myöhemmin tarjottu myös muille rakennusliikkeille, mutta X Oy oli valittu toteuttamaan hanketta, ja A oli osallistunut tähän valintaan. Apulaiskaupunginjohtaja A:n puoliso oli siirtynyt kaava-alueen rakentamisesta vastaavan X Oy:n palvelukseen myyntineuvottelijaksi kaava-asian vireillä ollessa, ja hänen toimenkuvaansa oli tullut kuulumaan muun ohella kysymyksessä olevalla asemakaavalla toteutettavien asuntojen myyminen. Apulaiskaupunginjohtaja ei ollut kuitenkaan tämän jälkeen jäävännyt itseään, vaan oli edelleen esitellyt asiaa kaupunginhallituksessa.

Kun otettiin huomioon kysymyksessä olevan asemakaavan keskeinen sijainti ja kaupunkirakenteellinen merkitys R:n kaupungissa, kaupungin olosuhteissa poikkeuksellisen suuri ja vain yhden yhtiön toteutettavaksi tuleva rakennusoikeus, A:n keskeinen rooli hankkeen toteuttamisyhtiön valintamenettelyssä ja hankkeen maankäytön suunnittelussa sekä A:n puolison siirtyminen tässä tilanteessa kysymyksessä olevan valintamenettelyn voittaneen yhtiön palvelukseen myyntineuvottelijaksi kesken kaavan laatimisen, luottamus apulaiskaupunginjohtaja A:n puolueettomuuteen oli tilannetta kokonaisuutena arvioiden vaarantunut hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla. A oli siten ollut esteellinen esittelemään asiaa muun muassa kaupunginhallituksessa, ja valtuuston päätös kaavan hyväksymisestä oli syntynyt kuntalain 90 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä.”

Yleislausekejääviydestä aiheutuvia rajoituksia virkamiehen työtehtävien hoitamiseen ei juurikaan ole tähän mennessä käsitelty sen harvinaisuuden vuoksi. Kysymyksessä on kuitenkin virkamiehen toimintaedellytyksiin hyvin voimakkaasti vaikuttava tekijä.

Hallintolain 27 §:n mukaan ”virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen”. Esteellisyys todetaan useimmiten tilanteissa, joissa asioita käsitellään monijäsenisessä päätöksentekoelimessä ja josta laaditaan pöytäkirja. Hallintolaki kieltää lisäksi osallistumisen kaikissa muissakin tilanteissa eli myös silloin, kun asiat ovat ei-julkisessa virkavalmistelussa. Esimerkiksi kaupunginjohtaja ei saa millään tavoin ohjata alaisiaan asioissa, joissa hän on esteellinen. Tällaisissa asioissa alaisella tulee olla joku toinen nimetty henkilö, jonka kanssa hän voi neuvotella ja pyytää ohjeita. Kuntalaisen tai kunnassa toimivan yrityksen on kuitenkin mahdotonta varmistua siitä, että esteellisyysrajoitusta noudatetaan tältäkin osin.

Kun kysymyksessä on kunnassa toimivaan rakennusliikkeeseen liittyvä esteellisyys, se rajoittaa johtavassa asemassa olevan henkilön toimintamahdollisuuksia huomattavasti. Esimerkiksi avoimessa tontinluovutuskilpailussa tai kaavoituksessa se edellyttää pidättäytymistä koko prosessista. Mutta jos tarjouskilpailun arvostelu tapahtuu viraston sisällä, niin voivatko yritykset olla varmoja siitä, ettei itsensä jäävännyt henkilö välitä tarjousten avaajille tietoja, jotka voisivat vaikuttaa tarjousten arvosteluun? Korkeimman hallinto-oikeuden käsittelemässä tapauksessa tarjousten käsittely tapahtui apulaiskaupunginjohtaja A:n johdolla yksinomaan kaupungin omien virkamiesten toimesta ilman, että tarjouksen jättäneillä yrityksillä tai ulkopuolisen nimeämällä henkilöllä olisi ollut mahdollisuutta seurata käsittelyä. (Prosessiin liittynyt arkkitehtuurikilpailu toteutettiin tässä suhteessa moitteettomasti SAFAn sääntöjä noudattaen.)

Oleellinen kysymys on myös se, poistuuko yleislausekejääviyden mukainen esteellisyys eli palautuuko vaarantunut luottamus jossakin vaiheessa? Osallisuusjäävi (Hallintolain 28 §:n 1 momentin 1 kohta) voi lakata olosuhteitten muuttuessa, ja intressijäävi (saman pykälän 3 kohta) voi ilmetä kertaluonteisena. Yhteisöjäävin (kohta 5) kestoon Korkein hallinto-oikeus on ottanut kantaa esimerkiksi päätöksessään 14.5.2008:1145. Yleislausekejäävin osalta tilanne on ongelmallisempi: Kun luottamus puolueettomuuteen on vaarantunut virkamiehen toimintaa kokonaisuutena arvioiden, niin onko sen mahdollinen palautuminen mitenkään todennettavissa? Kun virkamies on toiminut voimakkaasti yhden yrityksen hyväksi, miten kaupunkilaiset ja yrittäjät voisivat uskoa hänen olevan jostakin hetkestä lähtien toiminnassaan puolueeton? Voiko oikeuden toteama yleislausekejääviys ylipäätään poistua?
Johtavassa asemassa olevan virkamiehen on nautittava hyvin laajaa luottamusta hänen puolueettomuuteensa ja oikeudenmukaisuuteensa sekä kansalaisten silmissä että yritysten piirissä. Onko teknillisen apulaiskaupunginjohtajan, jonka Korkein hallinto-oikeus on todennut esteelliseksi suuren rakennusyrityksen suhteen, mahdollista hoitaa tehtäväänsä enää asianmukaisesti? Näihin kysymyksiin Suomen oikeuslaitokselta ei liene vaadittu tähän mennessä ratkaisuja.

Heikki Annanpalo

DI, entinen Lapin lääninhallituksen suunnittelupäällikkö ja Lapin rakennuspiirin johtaja

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *