Sääntö-Suomen purkaminen käynnissä

Sirkku Wallin 

Hallitus pyrkii laajamittaiseen hallinto- ja lakiuudistukseen. Alue- ja paikallishallinnon rakenteellisen muutoksen ohella hallitus on lyhyessä ajassa tehnyt useita uusia lakiesityksiä. Monet niistä kohdentuvat yhdyskuntasuunnitteluun.

Yksi näistä on maankäyttö- ja rakennuslakiin (MRL, 1999/132) tehty muutosesitys kaavoituksen ja lupamenettelyjen sujuvoittamisesta. Valtioneuvosto hyväksyi esityksen marraskuun lopussa. Lakimuutos itsessään on osa normaalia lainsäädännön päivittämistyötä, ja muutoksen tavoitteet ovat lähtökohtaisesti kannatettavia.  Tavoitteena on  nopeuttaa kaavoituksen ja rakentamisen päätösprosesseja sekä sujuvoittaaa täydennysrakentamista ja rakennusten käyttötarkoituksen muutosta. Samalla lisätään kuntien elinkeino- ja ympäristöpoliittista toimivaltaa.

Esitettyjä muutoksia tulee kuitenkin tarkastella kriittisesti. Yksittäisten säädös- ja asetusmuutosten ohella huomio tulee kiinnittää laajempaan suunnittelujärjestelmän muutokseen. Sääntö-Suomen purkaminen on käynnissä tavalla, jonka kokonaisvaikutuksista ei ole selvitetty.

Hyväksytyssä lakiesityksessä on useita merkittäviä uudistuksia: Lainvoimaista yleiskaavaa voidaan käyttää suoraan rakentamisluvan perusteena haja-asutusalueilla. Kaupunkialueilla mahdollistuu asemakaavamuutosten laatiminen vaiheittain. Selvitysten ja arviointien tekemistä voidaan tällöin rajata tarkoituksen mukaisella tavalla. Lisäksi päätösoikeus on mahdollista siirtää valtuustoilta lautakuntatasolle myös vaikutuksiltaan merkittävien asemakaavojen osalta. Uudistukset eivät koske vain kaavoitusta. Kaavoituksen toteutumista ohjaavia toimenpidelupatasoisia mekanismeja karsitaan. Esimerkiksi ranta-asemakaavojen toteutumisen varmistaneet maisematyöluvat ehdotettiin poistettavaksi. Rakennetulle ympäristölle asetettuja vaatimuksia lievennetään. Silti uutiskynnyksen on ylittänyt lähinnä päätös vapauttaa aurinkopaneelien asentaminen.

Hallituksen mukaan toimintavapaus lisääntyy aiemmin vahvasti säännellyllä alalla. Mahdollisuus laatia asemakaavamuutos vaiheittain sujuvoittaa ja nopeuttaa täydennysrakentamista ja käyttötarkoituksen muutoksia. Olemassa olevan infrastruktuurin, rakennuskannan ja palveluverkon käyttö tehostuu, mikä puolestaan tukee kestävällä tavalla yhdyskuntarakenteen uusiutumista. Myös yritysten liiketoimintamahdollisuudet paranevat,  kun täydennysrakentaminen ja käyttötarkoituksen muutokset voidaan toteuttaa kevyemmillä lupamenettelyillä. Yleiskaavaan ja asemankaavaan tehtävät muutokset varmistavat, että muutokset koskevat sekä luonnontilaisia alueita että kaupunkikeskuksia.

Lakimuutosta ja sen perusteluita lukiessa herää kysymys, miten toimintavapauden mukanaan tuomat ristiriidat ja jopa ympäristön vaarantuminen vältetään. Muutosten kääntöpuolena ovat virkamiesvastuun oheneminen, valitusoikeuden rajautuminen ja kansalaisvaikuttamisen heikentyminen.

Lakimuutoksen myötä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten (ELY) rooli kaavoitus- ja rakentamisasioissa muutetaan konsultoivaksi. Niiden valitusoikeus rajoitetaan koskemaan yksinomaan valtakunnallisesti merkittäviä hankkeita. ELY-keskukset ovat toimineet yleisen edun virkamiesedustajina. Kunnallispolitiikan ja erilaisten intressiryhmien paineessa taiteileville kaavoittajille ELY-keskus on tarjonnut vipuvarren, jolla villit ideat on paimennettu toteuttamiskelpoisiksi hankkeiksi. ELY-keskukset ovat toimineet myös niiden yhteisöjen ja yksityishenkilöiden puolesta, jotka ovat tarvinneet tukea kaavavalituksen jättämiseen. Lakimuutoksen perusteluissa tunnustetaan ELY-keskusten asiantuntemus ja merkitys kaavoitus- ja rakennushankkeiden valvonnassa. Tunnettua on myös, ettei niiden valitusoikeus ole ollut kaavoitusta ja rakentamista hidastava tekijä. Ympäristöministeriö kuvaa perusteissaan, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tekemien kaavavalitusten määrä on  vaihdellut  vuosittain alle kymmenestä kahteenkymmeneen.

Lakiesityksen perustelussa on nostettu esiin myös kansalaistoimijoiden rooli kaavoituksen seurannassa ja kaavoitukseen vaikuttamisessa tavalla, joka on herättänyt huolta osallistuvan suunnittelun asiantuntijoissa. Kansalaistoimijoiden heikot vaikuttamismahdollisuudet yleiskaavaprosesseissa ovat olleet osallistuvan suunnittelun tunnistama ongelma vuosikymmeniä. Perusteluista huolimatta lakiesitys ei tuo osallistumiseen ja vaikuttamiseen ainuttakaan uutta instrumenttia vaan, kuten edellä todettiin, lähtökohtaisesti purkaa olemassa olevia seuranta-, ohjaus- ja vaikuttamismekanismeja.

Kaavoitukseen ja rakentamiseen kuuluneiden prosessien ja ohjausvastuun muutos johtaa laajempaan systeemiseen ongelmaan. Aluehallinnon uudistuksen ja MRL:n uudistuksen myötä ELY-keskusten kaltaisia toimijat puuttuvat. Valmisteilla on riemastuttavasti nimetty Valtion lupa-, ohjaus- ja valvontavirasto (LUOVA),  jonka  korvaa aluehallintovirastoille kuuluneet tehtävät. Lakimuutoksen myötä sillä ei ole toimivaltaa kuntien sisällä.  Kunnallisen kaavoitusprosessin valvonta on kuitenkin haasteellista yksinomaan paikallisille toimijoille. Muiden kuin virkatoimijoiden osalta hallinto-oikeuteen valittaminen on jo aiemmin muuttunut maksulliseksi. Asemakaavan vaiheistuksen ja osallistumis- ja arviointisuunnitelman tarveharkintaisuuden myötä tilaisuudet osallisuuden osoittamiseen heikkenevät. Lautakuntatasolla tehnyt päätökset saattavat muuttua oikeusvaikutteisiksi ennen kuin osalliset ovat edes tiedostaneet kaavoitusprosessin olleen käynnissä. Mikäli laki menee läpi nykyisessä muodossaan kaavoitushankkeisiin vaikuttaminen kapenee sekä kaavan valmistelu- että päätöksentekovaiheessa, mutta myös kaavaprosessin jälkeisen valitusmahdollisuuden osalta.

Kesällä 2016 järjestelyssä lausuntokierroksessa ELY-keskukset pitivät maankäyttö- ja rakennuslakiin ehdotettuja muutoksia merkittävinä. Ne suhtautuvat esitettyihin muutoksiin pääosin varauksellisesti tai kielteisesti. Lausunnoissa muun muassa todetaan, että osauudistusten sijasta tulisi harkita maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistusta. Lisäksi lausunnoissa huomautetaan, että maankäyttö- ja rakennuslain kehittäminen tulisi yhteen sovittaa vireillä olevan maakuntahallinnon ja valtion aluehallinnon uudistuksen kanssa. Vanha siis katoaa, mutta uutta ei ole vielä esitelty.

Suunnittelun tutkijoiden piirissä peräänkuulutetaan laajan kansalaiskeskustelun tarvetta sekä lakimuutosten kokonaisvaikutusten selvittämistä. MRL:iin esitetyt muutokset ovat vain murto-osa lakimuutosten sarjasta, joka ravistelee koko hallintoa ja suunnittelun substanssia. Vuoden taitteessa voimaanastuva uusi kuntalaki muuttaa kunnallista toimintakenttää, poliittista päätöksentekoa sekä esittelee uusia kansalaisvaikuttamisen keinoja – kuitenkaan sitomatta viimeksi mainittuja selkeästi mm. maankäyttöön ja rakentamisen prosesseihin. Huomiotta ei voi jättää myöskään paikallisesti merkittävästi vaikuttavia lakihankkeita. Esimerkiksi parhaillaan uudistuvan metsähallituslain pohjalta hallitaan valtion maa- ja vesialueita.

Yhdyskuntasuunnittelun seura järjesti seminaarin hallituksen kaavoituspolitiikasta lokakuussa. Seura jatkaa tässä numerossa keskustelua maankäyttö- ja rakennuslain muutoksesta koostamalla tilaisuudessa esitetyt asiantuntijapuheenvuorot.  Lisäksi norminpurkutalkoita on käsitelty aiemmin ilmestyneessä numerossa (3/2016), josta löytyy katsaus maankäyttö- ja rakennusasetuksen muutoksiin.

Seuran syksykauden virkeästä toiminnasta kumpuaa myös tämän numeron katsaus, joka käsittelee keskustelua kaupunkisuunnitteluun vaikuttavista verkkoyhteisöistä. Puheenvuorojen ohella numerosta löytyy kaksi pitkää artikkelia, proteesi ja kolme klassikkojen klassikkoa.

Lukuiloa!