[php snippet=1] Abstrakti
Anna-Kaisa Kuusisto-Arponen, Markus Laine & Marianne Rauhala

Miksi pienet paikalliset maankäytön konfliktit toistuvat usein samanlaisina eri puolella Suomea ja miksi niitä on niin vaikea ratkaista? Artikkelissamme arvioimme osallistumisen odotusten merkitystä maankäytön ongelmien syntymisessä. Toimijoiden tarinoiden narratiivisella analyysillä osoitamme, kuinka pyrkimys täydelliseen lopputulokseen luo olosuhteet rakenteelliselle kohtaamattomuudelle, joka johtaa tunnistamattomien osallistumisen odotusten sivuuttamiseen. Pohdimme, miten voimme tunnistaa asiasisältöjä tai tilanteita, joiden kautta maankäytön ongelmia voitaisiin ratkaista.

Paikallinen vastustus herää, missä on vika?

”Nyt paloivat päreet” (Helne 12.11.2012), muun muassa tällaisin tuntein reagoitiin Nokian kaupungin teknisen lautakunnan marraskuussa 2012 tekemään päätökseen, jossa se päätti vuokrata Nokialla sijaitsevan yleisten rakennusten tontin (y-tontti) yksityiselle sosiaalialan yritykselle lastensuojeluyksikön rakentamista varten. Tontti sijaitsee vanhalla omakotitaloalueella, jonka alkuperäinen asemakaava oli laadittu vuonna 1952. Asemakaavaa muutettiin 1970-luvulla, mutta tonttimerkintä pysyi samana. Tontti on säilynyt tähän asti rakentamattomana. Viimeisten kolmenkymmenen vuoden aikana tontilla on ollut Nokian kaupungin pystyttämä leikkikenttä. Kiistan osapuolia on kolme: Nokian kaupunki, Nokialle laajentumassa oleva yksityinen sosiaalialan yritys ja paikalliset asukkaat. Nokian kaupungin sisällä toimijat jakautuvat kaavoituksesta ja tonttiasioista vastaaviin virkamiehiin sekä edustuksellista demokratiaa toteuttaviin toimielimiin (kaupungin hallitus sekä tekninen lautakunta).

Lastensuojeluyksikön rakentamishanke on voimakkaasti politisoitunut ja sitä voisi nimittää tavanomaiseksi NIMBY-kiistaksi (Not In My Back Yard), jossa keskiluokkaisen asuinalueen asukkaat vastustavat sosiaalisen asuntotuotannon tulemista alueelleen. Tapauksen tarkempi analyysi osoittaa, että kyse on muustakin kuin nimbyilyyn usein liitettävistä hankalista asukkaista. Vastustuksen leimaaminen NIMBY-kiistaksi peittää usein alleen ongelman todelliset syyt ja asian erityislaadun (Peltonen 2004; Kopomaa ym. 2008). Nokian tapaus on tärkeä tutkimuskohde tavallisuutensa vuoksi. Näitä pieniä maankäytön ongelmia, jotka eivät saavuta valtakunnallista mediamielenkiintoa, on kaikkialla. Vaikka ne ovat paikallisesti merkityksellisiä elinympäristön muutokseen liittyviä kamppailuja, ne eivät johda ajattelun tai toimintatapojen muutokseen. Niiden tarkempaan analyysiin ei ymmärretä olevan tarvetta, koska maankäyttöön liittyvä päätöksentekojärjestelmämme ei tunnista niitä ongelmiksi tai niistä ei haluta puhua (vrt. Mäntysalo et al. 2011).

Oman lisänsä paikallisiin kiistoihin tuo se, ettei nykyisessä maankäytön suunnittelussa useinkaan ole keskitytty ihmisten paikkasuhteen käsittelyyn (esim. Stephenson 2010). Asukkaiden paikkojen puolustaminen nähdään nimbyilynä sen sijaan, että pohdittaisiin vakavasti mistä vastarinta johtuu ja miten konfliktin osapuolten tilalliset ymmärrykset määrittävät ratkaisun ja eskaloitumisen potentiaalia (vrt. Peltonen 2004; Kopomaa ym. 2008). John Agnew (1987) korostaa, että paikka on yhtä aikaa sijainti (location), tapahtumapaikka eli arjen toimintojen mahdollistaja (locale) ja lisäksi se määrittyy paikkatunteena (sense of place). Tapauksesta puhuessaan toimijat usein viittaavat paikkaan, mutta perustelevat näkemyksiään vain tietyn tai muutaman paikan ulottuvuuden kautta. Tämä tilallisen näkökulman (spatiality) yksioikoisuus johtaa helposti osapuolten näkemysten poteroitumiseen, mikä on tyypillistä paikallisille maankäytön konflikteille.

Artikkelissa tarkastelemme konfliktin osapuolten narratiiveja suhteessa kiistan kohteena olevaan paikkaan ja toimijoiden osallistumisen odotuksiin (Hartmann 2012). Samalla kokeilemme, kuinka kansainvälisestä suunnittelukirjallisuudesta nousevat käsitteet sopivat suomalaiseen maankäytön tapaukseen. Osoitamme, kuinka narratiivinen lähestymistapa yhdessä erilaisten osallistumisen odotusten erittelyn kanssa lisää ymmärrystä paikallisten ja lukkiutuneiden maankäytön konfliktien synnystä. Seuraamme, miten toimijoiden tarinat tapauksesta, prosessin etenemisestä ja toimijoiden välisistä suhteista muotoutuvat. Samalla pohdimme, miten narratiivisen analyysin avulla voi tunnistaa asiasisältöjä tai tilanteita, joiden kautta maankäytön ongelmia voitaisiin ratkaista. Empiirinen aineisto on kerätty 2012–2014. Aineistona on viisi osallishaastattelua¹, suunnitteluun liittyvät dokumenttiaineistot, kuten teknisen lautakunnan ja kaupunginhallituksen päätökset, asukkaiden valituskirjelmät sekä tapaukseen liittyvä lehtiaineisto (ks. lähdeluettelo).

Poliittis-hallinnollinen konteksti ja osallistumisen odotukset maankäytön konfliktin taustalla

Bäcklund ja Mäntysalo (2010) tunnistavat neljä suunnitteluteoreettista keskustelua, jotka vaikuttavat suomalaisessa maankäyttöjärjestelmässä: kokonaisvaltainen rationalistinen (comprehensive-rationalistic), inkrementalistinen (incrementelistic), konsensusorientoitunut kommunikatiivinen (communicative) ja konfliktiorientoinut agonistinen (agonistic) teoria. Nämä suunnittelua koskevat ajattelutavat ovat seuranneet toisiaan, ja jääneet elämään rinnakkain suomalaisen suunnittelun ja päätöksenteon käytännöissä.²

Toisen maailmansodan jälkeen vahvistuneen kokonaisvaltaisen rationalistisen teorian perusajatukseen kuuluu, että asiantuntijat määrittelevät yleisen edun rationalististen suunnittelumenetelmien avulla. Suomalaisen paikallisen hallinnon dualistinen malli lähti ajatuksesta, että poliittisesti valitut edustajat määrittelevät arvot ja päämäärät, jotka ohjaavat virkamiesten työtä. Tapana oli myös erotella suunnittelijoiden tieto ja kansalaisten mielipiteet. Tätä näkemystä vastaan nousi inkrementalistinen suunnitteluteoria, jonka Charles E. Lindblom (1959) kiteytti artikkelissa The Science of ”Muddling Through”. Lindblomin näkemys oli, että suunnittelijat ovat pakotettuja tekemään suunnitteluratkaisut osittaisen, ei-arvovapaan tiedon varassa. Omien arvojensa ”vahtikoirina” intressiryhmien osallistuminen suunnitteluun oli siis perusteltua.

Inkrementalismi ja kokonaisvaltainen rationalismi alkoivat kohdata voimistuvaa kritiikkiä 1990-luvun taitteessa, jolloin kommunikatiivinen suunnitteluteoria nosti päätään. Inkrementalismia kritisoitiin yhtäältä siitä, että se tarjosi tavan ratkaista ristiriitoja ilman pyrkimystä dialogiin, ja toisaalta siitä, että se heijasti jo vallassa olevien arvoja, ja ylläpiti status quota päätöksenteossa (Sager 1994). Samalla nähtiin oleellisena keskittyä prosessiin, jossa eri näkökulmat pääsevät esiin ja kommunikatiivisen lähestymistavan vallasta vapaiden ideaalisten puhetilanteiden mukaisesti saavutetaan konsensus. Agonistinen näkökulma suunnitteluun sen sijaan hyväksyy erilaisten näkemysten ja merkitysjärjestelmien olemassaolon ja toisia osapuolia kunnioittavan keskustelun niistä. Samalla ymmärretään myös se, että kaikkia tyydyttävää ratkaisua ei voi aina löytää. (Mäntysalo et al. 2011; Bäcklund & Mäntysalo 2010; Hillier 2002; Ploger 2004).

Maankäyttö- ja rakennuslaki (MRL) on luonut odotuksia kansalaisten paremmista osallistumismahdollisuuksista ja tuonut uusia kommunikatiivisia käytäntöjä. Tästä huolimatta Suomessa vaikuttava kokonaisvaltainen rationalistinen suunnitteluperinne kehystää sen millainen osallistuminen on mahdollista. Samalla se rajaa poliittisen päätöksenteon usein joko valmiiksi määritellyn suunnitelmaehdotuksen hyväksymiseen tai hylkäämiseen. (Bäcklund & Mäntysalo 2010, 343, 348.)

Kunnan kaavoitusmonopolin käyttö vaikuttaa suoraan ihmisten elinolosuhteisiin ja usein myös kuntalaisten käsitykseen vallankäytön oikeudenmukaisuudesta. Valta kytkeytyy institutionalisoituneisiin käytäntöihin, joiden taustalla on tietynlainen suunnittelun rationaliteetti (vrt. Flyvbjerg 1998; Häkli 2002, McGuirk 2001), jota kiistatilanteissa koetellaan. Erityistä hankausta paikallisesti näyttää tuottavan kokonaisvaltaisen rationalistinen (comprehesive-rationalistic), suunnittelun sujuvuutta ja prosessin tehokkuutta korostava kunnallinen toimintakulttuuri (Bäcklund & Mäntysalo 2010) sekä asioihin (issue politics) kantaa ottavien kansalaisten joukko (Leino & Laine 2012; Mouffe 2000). Lisäpainetta paikalliseen tilanteeseen tuovat kuntakentän kiristyvät taloudelliset reunaehdot ja markkinavetoisesti toimivat sopivaa toimintaympäristöä ja sijoituspaikkaa etsivät yritykset.

Thomas Hartmannin (2012) mukaan suunnitteluun liittyvien ongelmien taustalla ovatkin erilaiset suunnittelun rationaliteetit ja näistä juontuvat osallistumisen odotukset.³ Puhumme jatkossa osallistumisen odotuksista, koska ne sopivat paremmin käsittelemäämme tapaukseen. Osallistumisen odotusten lisäksi suunnittelun ja maankäytön ongelmia kärjistää Hartmannin mukaan täydellisen lopputuloksen tavoittamaton ideaali. Hartmann (2012) ehdottaakin, että suunnittelun pitäisi pyrkiä avoimesti kohti ”kömpelöjä ratkaisuja” (clumsy solutions), joissa lopputulos ei ehkä ole paras mahdollinen, mutta resonoi useamman osallistumisen odotuksen kanssa (myös Verweij ym. 2006). Nähdäksemme kömpelöt ratkaisut tuottavat mahdollisuuden joustavampiin ja tilannesidonnaisiin valintoihin.

Nojaamme artikkelissamme Hartmannin (2012) kulttuuriteoreetikko Mary Douglasin ja myöhemmin Benjamin Davyn suunnitteluteoriasovelluksen kautta jatkokehiteltyyn ajatukseen suunnittelun roolista odotusten hallinnassa (ks. myös Davy 2008). Hartmann jäsentää suunnitteluun liittyviä osallistumisen odotuksia nelikentän avulla. Nelikentän akseleilla ovat ryhmän yhtenäisyys (weak vs. strong group) ja olosuhteiden sitovuus (weak vs. strong grid). Näistä johdetut neljä osallistumisen odotusta ovat: fatalismi, hierarkismi, individualismi sekä egalitarismi (ks. Kaavio 1.). Tässä artikkelissa osoitamme, kuinka Davyn (2008) ja Hartmannin (2012) kuvaamat osallistumisen odotukset muodostavat keskeisen osan kiistan dynamiikasta.

Suunnittelun osallisuudesta keskusteltaessa tulisi tunnistaa, miksi ihmiset osallistuvat ja millaisia osallistumisen odotuksia heillä on (ks. myös Leino ja Laine 2012: 1–2, Hartmann 2012: 252). Hierarkismissa asian tilaa, kuten suunnittelutapausta, voidaan tarkastella vain tietyn määritellyn liikkumavaran puitteissa. Liian suuria harppauksia kehityksessä eteen- tai taaksepäin ei voida ottaa, koska tilanne muuttuisi asiantuntijatietoon pohjautuvasta varmuudesta hallitsemattomaksi. Hierarkismissa korostuvat ylhäältä alas suunnittelu sekä perinteinen maankäytön kontrolliin pohjautuva suunnitteluagenda. Hierarkkinen osallistumisen odotus voidaan pukea muotoon: ”minä saan” (I may). Siinä korostuu velvollisuus olla mukana tukemassa päätöksentekoa, jotta virallinen suunnittelukoneisto voisi toimia mahdollisimman sujuvasti. Egalitarismi perustuu ajatukseen asiantilan hyvin näennäisestä tasapainosta. Pienikin muutos saattaa sysätä kehityksen täysin uusille poluille ja tästä syystä egalitarismissa painottuu lopputuloksen korostaminen prosessin sijasta. Egalitaristisessa lähtökohdassa osallistumisen motiivi on: ”minä välitän” (I care). Tällöin toiminnan muodoiksi valikoituvat usein kansalaistoiminta, protestit ja erilaiset keinot, joilla yhteisöä saadaan mobilisoitua, erityisesti mikäli mielekäs osallistuminen on muuten mahdotonta. Individualismissa asiantila voi muuttua paljonkin tilanteesta riippuen, mutta aina lopulta se palautuu tasapainoiseen tilaan. Jokainen siirtymä on yksilön mahdollisuus hyötyä tilanteesta ja siksi tarvetta yhteistyölle tai ryhmässä toimimiselle ei useinkaan  synny. Ainoa haaste osallistumisen odotuksen toteuttamiselle ovat tehottomasti toimivat markkinat. Individualistisen osallistumisen motiivin taustalla on joko uhka yksilön vapauden rajoittamisesta tai uusien toimintapotentiaalien löytyminen. Osallistumisen motiivia voi kuvata: ”minä pystyn” (I can). Fatalismin motiivi suunnitteluun osallistumisessa on: ”en ryhdy” (I don’t). Motiivin taustalla on ajatus, ettei maailman moninaisuutta voida saada haltuun millään ja siksi suunnitelmiin vaikuttaminen on turhaa. (Hartmann 2012, 246–248, 251–253.)

Hartmann (2012, 250) toteaa, ettei suunnittelukysymyksiin ole löydettävissä ratkaisuksi yhtä ainoata lähestymistapaa, vaan kaikki neljä ovat läsnä kussakin suunnittelutapauksessa. Lisäksi toimijoiden osallistumisen odotuksien vakaus vaihtelee, ja prosessin myötä ilmenevät strategiset siirtymät saattavat johtaa useamman lähestymistavan käyttämiseen. Toisaalta myös intressit saattavat prosessin jossakin vaiheessa määritellä toimijoiden tekoja paremmin kuin osallistumisen odotukset (esim. Puustinen 2008).

Toimijoiden narratiivit

Narratiivit tarjoavat rikkaan tulkinnan jostakin asiasta, ilmiöstä tai tapauksesta (vrt. Laine et al. 2007; Flyvbjerg 1998). Narratiivinen analyysi kohdistuu prosessien dynamiikkaan, merkitys syntyy tapahtumien, ajan ja kontekstin yhdistämisestä tarinoissa. Kertojalle menneisyys ja tulevaisuus ovat samanaikaisesti olemassa nykyhetken kanssa, menneisyys muistona ja tulevaisuus odotuksina (Riley & Hawe 2005, 229). Narratiivisessa analyysissa lähdetään kertojan näkökulmasta ja pyritään ymmärtämään, kuinka he näkevät maailman ja arvottavat kuvaamiaan tapahtumia. Ymmärrämme narratiivin muodostumisen kokonaisuudeksi, jossa kiistan osalliset kertovat paitsi henkilökohtaisia tarinoita, muodostavat samalla yhteistä narratiivia tapahtumien kulusta ja toivotusta päämäärästä. Narratiivit rakentuvat paitsi puheen myös tekstien kautta. Tästä syystä olemme hahmottaneet narratiiveja moniaineistoisesti.

Narratiivisessa analyysissa on useita toisiinsa kytkeytyviä tasoja (Landman 2012, 30). Yksi on tapahtumien taso, eli tarinan vaiheet, jotka koostuvat todennettavista tapahtumista, jotka kertoja liittää tarinaan. Eri kertojat tulkitsevat usein tarinan käännekohdat, eli epifaniat (ks. Denzin 1989) eri tavalla, koska esimerkiksi oma rooli tapahtumien kulussa vaikuttaa tarinaan (Carlsson 2012; Hall & Powell 2011; vrt. Leino & Laine 2012). Tapahtumien taso voidaan nähdä yhtäältä jokaisen kertojan oman tarinan vaiheina ja toisaalta tutkijan synteesinä kaikista kuulemistaan tarinoista ja muista aineistolähteistä todennetuista tapahtumista. Tapahtumien tasolla tarinasta etsitään vastauksia kysymykseen: mitä tapahtui?

Toinen on suhteiden taso, eli miten kertoja ymmärtää tarinan henkilöiden tai toimijoiden väliset suhteet: kuka, ketkä tai mitkä instituutiot tapaukseen liittyvissä tarinoissa mainitaan (ja keitä jätetään pois) ja mikä rooli ja tarkoitus heillä on tarinassa (Landman 2012, 30; Riley & Hawe 2005, 230; Gergen & Gergen 1984). Suhteiden tasoon liittyy myös se, miten aika, paikka ja muut tapaukseen liittyvät kontekstuaaliset tekijät, esimerkiksi kaavoituksen käytännöt, vaikuttavat tapahtumien kulkuun. Tarinoista piirtyy usein esiin toimijoiden näkemys tapauksen valtasuhteiden rakentumisesta. Jos kiista on kesken, kuten aineiston keruumme aikaan Nokian tapauksessa, suhteiden tasoon liittyy usein toive siitä, että toimijaryhmien suhteet muuttuisivat tapahtumien edetessä uudenlaisiksi. Suhteiden tasolla etsitään selitystä sille, miksi jotakin tapahtui tai tapahtuu.

Kolmanneksi voidaan tunnistaa edelliseen vahvasti kytkeytyvä tunteiden taso: viha, pelko, lämpö, luottamus, vieraantuminen, torjunta, hyväksyntä ja niin edelleen, sekä näihin tunteisiin liittyvä ymmärrys siitä, kuka on todellisuudessa vastuussa ja miksi, mitä kunkin osapuolen näkökulmasta tapahtui, mikä oli oikein ja väärin. Tunteiden taso kertoo, miten kertoja koki tapauksen. Samalla löydetään kertojan vastaus siihen, mistä tarina on tarina ja mikä on tarinan juoni (Riley & Hawe 2005; Ezzy 1998).

Lopuksi, analyyttinen taso on tutkijan tulkinta eri tarinoiden ja tarinatasojen välisistä yhteyksistä ja siitä mitä tapahtumakulussa kokonaisuudessaan tapahtui. Tällöin tutkija kiinnittää tarinat yhtäältä tapauksen sisäisen hienojakoiseen dynamiikkaan ja toisaalta niihin laajempiin (yhteiskunnallisiin) kehityskulkuihin joihin tapaus liittyy. Meitä kiinnostaa erityisesti se, miten tarinoissa perustellaan oma näkemys, otetaan kantaa osallistumisen odotuksiin ja suhteutetaan oma positio kokonaistilanteeseen ja muihin laajempiin suunnittelujärjestelmän taustalla vaikuttaviin ajattelutapoihin.

Nokian tapauksen neljä käännettä

Tapauksen narratiivisessa analyysissä olemme lähteneet liikkeelle tapahtumien tasosta eli siitä mitä tapahtui. Jäsennämme monipolvista aineistoa neljän keskeisen käänteen kautta. Ensimmäinen käänne oli teknisen lautakunnan kokous 6.11.2012, kun se päätti vuokrata yksimielisesti Nokialla sijaitsevan tontin yksityiselle, sosiaalialalla toimivalle vuokratontin hakijalle (Tekninen lautakunta, 6.11.2012). Vuokrauspäätös paljasti tontin lainvoimaisen luonteen: alueen vuonna 1973 laaditun uudistetun asemakaavan mukaan tonttia ei ollut koskaan määritelty viher- tai puistoalueeksi, vaan sen on merkitty y-merkinnällä asemakaavaan. Y-merkinnällä tarkoitetaan, että sille varatulle alueelle voidaan rakentaa ”julkisen hallinnon ja julkisten palvelujen rakennuksia” (MRL, Asemakaavamerkinnät ja –määräykset, 37). Asukkaille yllättävänä tietona tuli se, että tonttia oli käytetty leikkipuistona vain väliaikaisesti, tosin 30 vuoden ajan. Väliaikaisen käytön tekee mielenkiintoiseksi se, että nyt jo EU-määräysten vastainen ja purettavaksi tuomittu leikkikenttä välineineen oli alun perin Nokian kaupungin rakentama.

Kaupunki järjesti yleisötilaisuuden 13.12.2012, jonka tulkitsimme tapauksen toiseksi käänteeksi. Yleisötilaisuus järjestettiin vuokrauspäätöksen aiheuttaman negatiivisen vastaanoton ja paikallislehdessä käydyn keskustelun vuoksi. Siten tapauksen toisen käänteen voidaan nähdä alkavan jo marraskuussa, heti teknisen lautakunnan päätöksen jälkeen. Teknisen lautakunnan kokouksen ja yleisötilaisuuden välinen aika oli lyhyt, mutta tapahtumarikas. Kaksi alueen asukasta teki lautakunnan päätöksestä oikaisuvaatimuksen, joka kuitenkin mitätöityi kaupunginhallituksen käyttäessä otto-oikeuttaan⁴ päätöksessä 12.11.2012 (Kaupunginhallitus 12.11.2012). Joulukuussa 2012 asukkaiden edustaja luovutti teknisen lautakunnan puheenjohtajalle yleisötilaisuudessa yli 200 asukkaan allekirjoittaman adressin, jossa vastustettiin lastensuojeluyksikön rakentamista asuinalueelle (Tekninen lautakunta, 13.2.2013). Tilaisuuteen osallistui asukkaita, kaupungin virkamiehiä ja poliitikkoja sekä yrityksen edustaja.

Kolmas käänne liittyy päätöksenteon etenemiseen teknisessä lautakunnassa uuden valtuustokauden aikana helmi–maaliskuussa 2013. Uusi tekninen lautakunta käsitteli vuokrauspäätöstä 13.2.2013, jolloin tontti päätettiin edelleen vuokrata hakijalle (Tekninen lautakunta, 13.2.2013), äänin 5–3. Asia jouduttiin vielä kerran käsittelemään uudelleen teknisessä lautakunnassa 26.3.2013, sillä helmikuun päätöksestä jätettiin 16 asukkaan allekirjoittama oikaisuvaatimus. Tekninen lautakunta pysyi kannassaan samalla äänestystuloksella 5–3 (Tekninen lautakunta, 26.3.2013). Kunnallispoliitikot pyrkivät loiventamaan päätöksen synnyttämää vastustusta yksimielisesti hyväksytyllä ponnella alueella sijaitsevan metsittyneen pelikentän korjaamisesta ja virkistysalueena käytetyn puiston kunnostamisesta.

Neljäs käänne alkoi kun lautakunnan päätös ja sen antama vastaus oikaisuvaatimukseen eivät tyydyttäneet asukkaita ja he jättivät 25.4.2013 kunnallisvalituksen Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen (Tekninen lautakunta, 28.5.2013). Asukkaiden hallinto-oikeuteen esittämässä vaatimuksessa pyydetään kumoamaan teknisen lautakunnan tontin vuokraamispäätös, koska asukkaiden näkemyksen mukaan päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, ilman että asukkaita on kuultu. Hallinto-oikeudelle annetuissa lausunnoissa ja selityksissä käy ilmi, että teknisen lautakunnan näkemyksen mukaan kyseessä oli kaavan mukainen käyttötarkoitus eikä kuulemistilaisuutta ole ollut tarpeen järjestää. Yksityinen sosiaalialan yritys ei halunnut antaa asiasta selitystä (Hämeenlinnan Hallinto-oikeuden päätös 1.4.2014). Hallinto-oikeus hylkäsi asukkaiden valituksen 1.4.2014 ja asukkaat päättivät valittaa asiasta korkeimpaan oikeuteen kevään 2014 aikana. Tämä valituskierros on loppuvuodesta 2014 vielä kesken.

Paikan kilpailevat merkitykset ja osallistumisen odotukset

Kaupungin omaa kaavavarantoa

Nokian konfliktin synnytti kaupungin tiukka hierarkkisen osallistumisen odotuksen mukainen toimintatapa. Kaupungin näkemys tiedottamisen tarpeettomuudesta tontin vuokraamisen yhteydessä loi alkujaan vastakkainasettelun asukkaiden ja kaupungin välille. Tämä on ymmärrettävää suomalaisessa kunnallisessa itsehallinnossa, jossa kaavoitukseen ja maankäyttöön liittyvä päätöksenteko etenee usein kolmen vaiheen kautta: päätä, ilmoita ja puolusta (vrt. Coppens 2014: 105). Kaupungin virkamiehen näkemyksen mukaan kyse oli tyhjästä, vapaasta tontista, joka nyt otettaisiin hyötykäyttöön. Virkamiehen mukaan tontti oli kaupungin kaavavarannon resurssi, jonka käyttöönottoa asiantuntijat harkitsevat tapauskohtaisesti.

Lastenkoti etsii tonttia, uudelle yksikölle. Ja – – [on nyt] kysynyt kaupungilta, että onko kaupungilla sopivia tontteja sellaiselle ja meillä on — aina joissakin vanhoissa asemakaavoissa — pieniä yleisten rakennusten tontteja. — Niitä on sitten pikkuhiljaa aina luovuteltu. (Haastattelu: kaupungin virkamies, 18.3.2013)

Tontti on 40 vuotta sitten määriteltyä kaavavarantoa. Kaupunki perustaa päätösesityksensä näihin kaavoitusdokumentteihin ja korostaa, vanhan asemakaavan legitimiteettiä (vrt. Joutsiniemi 2008, 51)⁵. Kaupungin virkamiehen näkökulmasta asukkaiden peräämät vaihtoehtoiset tontit ovat joko liian suuria ”kyseiseen pieneen rakennushankkeeseen” tai sijaitsevat vielä vanhemman asemakaavan alueella (Tekninen lautakunta pöytäkirja 26.3.2013). Arvioidessaan paikan soveltuvuutta esitettyyn tarkoitukseen kaupunki otti huomioon tontin koon ja rajanaapurien määrän, mutta asukkaiden näkemykset tontin käyttöönotosta eivät kuuluneet tarkasteluun. Edes ”minä voin” tyyppinen tiukasti rajattu osallistuminen ei virkamiehen näkemyksen mukaan kuulu kyseisen kaltaiseen tilanteeseen.

Silloin, kun kaavaa tehdään, niin kyllähän — se kaavan suunnittelija, — [on] miettiny, että se tuohon sopii ja — on ihan — sopivaa tuollainen yleinen käyttötarkoitus asuntoalueen keskellä. — Se on tavallaan — ratkaistu jo silloin aikanaan. (Haastattelu: kaupungin virkamies, 18.3.2013)

Virkamiehen suhde paikkaan oli siis tekninen. Tontista puhutaan mitattavana absoluuttisena rakennuspaikkana ja määriteltynä sijaintipaikkana (Agnew 1987). Kaupungille tontti on hyödyntämätöntä, materiaalista potentiaalia, jonka käyttötarkoitus voidaan määritellä tarpeen vaatiessa uudelleen, riippumatta paikan sosiaalisista olosuhteista. Päätökset tontille suunnitellun toiminnan soveltuvuudesta oli tehty asemakaavoitusvaiheessa ja kaupungin näkökulmasta avoin uudelleenarviointi olisi aiempien käytäntöjen ja linjausten vastaista.

Toisaalla kaupungin virkamiehen haastattelussa alueen asukkaisiin viitataan ”tontin asukkaina”, joka korostaa kyseessä olevan tiettyihin yksittäisiin sijainteihin liittyvä hallintasuhde. Asukkaista ei virkamiehen näkemyksessä muodostu sosiaalista yhteisöä, jolla saattaisi olla yhteisiä toiveita y-tontin käytön suhteen. Kaupungin vastineaineistoon on liitetty ajantasainen tonttikartta, jossa on ruskealla värillä merkitty niiden yhdeksän kotitalouden tontit, jotka ovat mukana oikaisuvaatimuksessa (Kuva 1). Tällä kuvalla kaupunki pyrki osoittamaan, kuinka vastustus on vähentynyt konfliktin toisen käänteen jälkeen ja ydinjoukkona ovat enää vain muutamat lähitonttien haltijat. Haastateltu virkamies olettaa, että vastustuksen laantumisen syy oli joulukuussa 2012 kaupungin järjestämä keskustelutilaisuus. Tämä tilaisuus näyttäytyi hallitulta, hierarkkiseen toimintamalliin sopivalta tavalta osallistua, koska se tuki vuokrauspäätöksen sujuvaa ja nopeaa etenemistä kaupungin byrokratiassa – varsinkin kun tilaisuuden järjestämiseen ei ylipäätään ollut lakisääteistä velvollisuutta, vaan se haluttiin kaupungin taholta järjestää tiedonjakamista varten.

Virkamiehen byrokraattista tehokkuutta ja päätöksenteon hierarkiaa korostava lähestymistapa pysyi puhtaana koko tutkimamme prosessin ajan. Ainoa halkeama muutoin eheään argumentointiin oli toteaminen, että leikkipuiston rakentaminen y-tontille saattoi synnyttää vääränlaisia oletuksia alueen asukkaille ja siksi tällaisesta paikkojen väliaikaiskäytöstä tulisikin luopua. Pohdinta korostaa julkisen viranomaisen tiukkaa hierarkkisen toimintamallin vartiointia myös tulevaisuuden päätöksissä (ks. myös Coppens 2014: 106).

Mutta tietysti — kannattasi olla — viisastuneita että — jotakin kadun — tai yleisen rakennuksen paikkaa että sitä — ei lähivuosina vielä tarvita niin ei kannattaisi — pistää siihen vaikka lastenkeinuja koska sitten ihmiset alkaa ajattelemaan että tämä pysyy aina leikkipaikkana. (Haastattelu: kaupungin virkamies, 18.3.2013)

Rakentamaton tontti menettelytapojen näyttämönä

Kaksi haastattelemaamme kunnallispoliitikkoa suhtautuivat paikkaan pääasiassa fyysisenä sijaintina (location), mutta näkemykset tontin tulevaisuuspotentiaalista olivat erilaiset. Päätöstä puoltanut poliitikko korosti tontin olevan tyhjä ja rakentamaton, mutta ymmärsi asukkaiden pelon uuden toiminnan suhteen. Poliitikko perusteli näkemystään kaupungin kokonaisedun näkökulmasta: yksityinen lastensuojeluyksikkö olisi talouden kannalta hyvä asia Nokian kaupungille. Päätöstä vastustanut poliitikko vetosi Nokian kaupungin itsensä luomaan ”vakiintuneeseen käytäntöön” eli siihen, että tontilla oli jo vuosikymmeniä sijainnut kaupungin rakentama leikkipuisto ja tätä ei voi yksipuolisella päätöksellä muuttaa johonkin muuhun käyttöön.

Jos siinä se leikkipuisto on ollu niin — kyllä ihmiset on tottunu, että se siinä on. Ja pelkästään se aiheuttaa närkästystä asukkaissa vaikka siihen ois — tullu ihan mitä tahansa. (Haastattelu: päätöstä vastustanut kunnallispoliitikko 18.4.2013)

Vaikka kaavoitustilanne ei vaatinutkaan lain mukaan osallistumista, asukkaiden ja poliitikkojen yhteinen hämmästyksen aihe oli se, että tontin vuokraamisesta tehty ensimmäinen päätös tapahtui ilman kansalaiskeskustelua. Kaupunkilaisten lukuisten yhteydenottojen perusteella kaupunginhallituksessa istuneet poliitikot palauttivat asian uudelleen valmisteluun.

Tosi monelta taholta oltiin yhteyksissä — kaupunginhallituksen jäseniin. — Että [asukkaiden] kanssa ei oltu minkäänlaista vuoropuhelua käyty. — Vuoropuhelu oli se asia, minkä takia se palautettiin. Se oli hallituksen — mielestä — ikävä asia, että — asukasdemokratia oli — ohitettu. (Haastattelu: päätöstä puoltanut kunnallispoliitikko, 4.11.2013)

Päätöstä vastustanut kunnallispoliitikko kyseenalaisti haastattelussa kaupungin sisäisen menettelyprosessin ja piti valmistelua huonona. Hän totesi, ettei lastensuojeluyksikön rakentaminen ylipäätään ole kenenkään etu. Poliitikko perusteli kielteistä kantaansa sillä, ettei tällaisia toimintoja pitäisi rakentaa vanhoille asuinalueille vaan uusille, kaavoitettaville alueille. Tämä lausuma oli ainoa, jossa voitiin nähdä häivähdys sosiaalisesta paikan ymmärryksestä, vaikka se ei suoraan ottanut kantaa olemassa oleville alueille rakentamiseen liittyviin vuorovaikutuksen tapaan tai haasteisiin.

Yhteistä molemmille haastatelluille kunnallispoliitikoille oli se, etteivät he päätöksentekoon osallistuessaan eivätkä konfliktiprosessin aikana olleet kumpikaan käyneet paikan päällä katsomassa tonttia. Kuitenkin he toivat vahvasti esiin muun muassa tontin ympärillä olevat metsäiset ”suojakaistaleet” suhteessa muun asutuksen sijaintiin. Nämä tiedot he olivat omaksuneet kaupungin virkamiehen vastine- ja perustelupapereista. Tämä osoittaa, kuinka maankäytönkonflikteissa harvoin otetaan paikka huomioon muuna kuin sijaintiin perustuvana kartografisena paikkatietona. Päätöksentekijöiden sekä konfliktin osapuolten yhteisellä katselmuksella olisi ollut mahdollista tavoittaa paikan erilaisia merkitysulottuvuuksia sekä parantaa kunnallispoliitikon haastattelussa peräämää ”oman poliittisen mielipiteen muotoutumista”.

Kiistan pääkonfliktirintama aukesi virkamiehen ja asukkaiden välille. Poliitikot pyrkivät toiminnallaan sovittelemaan pääosapuolten välistä kiistaa. Tämä johti kaupungin virkamiehen peräämän linjakkaan päätöksenteon ideaalin hetkittäisiin kyseenalaistuksiin, kun osa poliitikoista pyrki periaatteessa tukemaan asukkaiden ”minä välitän” osallisuutta. Teknisen lautakunnan joutuessa käsittelemään asiaa useasti kaupungin virkamies toivoi poliitikoista koostuvalta lautakunnalta päätöksentekokykyä, jotta pysyttäisiin vakiintuneissa toimintamalleissa, jossa virkamies valmistelee ja poliitikot päättävät:

Jos — nyt ei sitten luovutetakaan tuohon käyttöön niin, mun mielestä silloin lähdetään ihan väärälle tielle. Silloin –synnytetään — sellainen mielikuva että täällä — päätöksenteko siirretään niiltä jolle se kuuluu — tällaiselle mielivaltaiselle kansantuomioistuimelle joka huutoäänestyksellä päättää että kuka saa rakentaa meidän naapuriin. (Haastattelu: kaupungin virkamies, 18.3.2013)

Tontti potentiaalisena toimipaikkana

Yksityisen lastensuojeluyrittäjän suhde rakennuspaikaksi aiottuun tonttiin alkoi, kun yritys otti yhteyttä kesällä 2012 Nokian kaupunkiin ja kysyi tonttia lastensuojeluyksikön rakentamiselle. Kaupunki haarukoi sopivaa tonttia ja keskustelujen jälkeen yritys lähetti 31.7.2012 vuokrahakemuksen kyseisestä tontista. Yritykselle tämä y-tontti ja Nokian kaupunki oli periaatteessa vain yksi mahdollinen sijaintipaikka muiden joukossa.

Suomessa on niin monta muuta kuntaa, ketkä mielellään ottaa työpaikkoja tällä hetkellä. — Meillä oo semmoista tarvetta väkisin mennä millekään alueelle. Tämä olisi sijainniltaan hyvä. — Pirkanmaan alueen keskellä — niin mielellään — sinne mennään. (Haastattelu: yrityksen edustaja, 19.3.2013)

Lisäksi y-tontti näyttäytyi yrityksen edustajalle paikkana, joka oli yrityksen arvojen mukainen ympäristö kasvattaa lapsia. Hän argumentoi yrityksen oikeutuksen tulla tontille tonttimerkinnän ja kunnan tekemän vuokrauspäätöksen kautta.

Se tuntuu hyvältä paikalta, – – lapsen kasvaa se alue. Ja — siinä on –meiän alalle suunniteltu tontti, minkä kunta on meille osoittanut. (Haastattelu: yrityksen edustaja, 19.3.2013)

Yrityksen näkökulmassa korostuu Agnew’ta (1987) mukaillen paikan sijainti (location) ja osittain yrittäjän näkemys avautuu sosiaaliseen paikan ymmärrykseen toiminnan mahdollistavana arjen tapahtumapaikkana (locale). Potentiaalin todellistuminen tapahtuisi kuitenkin vasta rakentamisen ja lastensuojeluyksikön käyttöönoton myötä. Tämä on mielenkiintoinen paradoksi, sillä aiempien kansainvälisten tutkimusten mukaan yksi keskeinen riskitekijä sosiaaliseen rakentamiseen liittyvien paikallisten maankäytönkonfliktien eskaloitumiseen ja pitkittymiseen on se, ettei yritys lähde heti alusta lähtien rakentamaan suhdetta paikalliseen yhteisöön (Cameron & Crewe 2006). Nokian tapauksessa yritys määritti osallisuuttaan tiukasti individualistisesta osallistumisen odotuksesta käsin, eikä kokenut paikallisten yhteisösuhteiden rakentamista prosessin tässä vaiheessa tärkeäksi, koska varmuutta yksikön sijoittumisesta alueelle ei vielä ollut.

Tällä hetkellä meillähän ei oo muuta roolia, — kun et me ollaan kiinnostuneita siitä tontista ja — kaupungin — viralliset päätäntäelimet –, on sen päättänyt meille vuokrata. (Haastattelu: yrityksen edustaja 19.3.2013)

Paikkaan liittyvät eletyt siteet eivät yrityksen näkökulmasta vaatineet tulla muutoin huomioiduksi kuin jakamalla kaupungin edustajille ja mahdollisille kyselijöille tietoa uuden toimintayksikön periaatteista. Yrityksen toimitusjohtaja osallistui kaupungin järjestämään yleisötilaisuuteen pyynnöstä ja piti tilaisuutta omasta näkökulmastaan informaationjakotilaisuutena, eikä niinkään mahdollisuutena avata keskustelua asukkaiden suuntaan. Yrityksen edustajan pyytäminen tilaisuuteen osoittaa kaupungin toteuttamaa osallisuutta tarjoamalla tilaisuuden kertoa toiminnastaan (I may) ja samalla tukea näiden kahden osapuolen yhteistä päämäärää, tontin vuokraamista. Yrityksen edustajan omat osallisuuden odotukset olivat kuitenkin toisenlaiset. Hän osallistui tilaisuuteen omilla ehdoillaan ja asenteessa korostui koko hankkeen käynnistäjän individualistinen (I can) osallistumisen odotus, jossa paikan sijainti oli todettu hyväksi liiketoiminnan näkökulmasta.

[Kun oli] kauheen voimakas vastustus, niin se oli hyvin asiallinen tapahtuma.– Oltiin erimieltä asioista mut – puhuttiin fiksusti asioista. Mulle jäi ihan –, hyvä mieli sen keskustelun jälkeen.– Aika pinnalliseks jäi tietysti, — uskon, että — pystyin — olennaisen välittämään. (Haastattelu: yrityksen edustaja, 19.3.2013)

Tontin tulevaisuuden käyttö uhattuna

Kiistan aikana asukkaat pyrkivät perustelemaan kantaansa eri tavoin. Aluksi vastustus keskittyi tontin käyttötavan muuttumiseen. Huoli lastensuojeluyksikön tulemisesta alueelle johti pikaisiin vastustustoimiin. Asukkaiden toimintaa ei pysty selittämään yhden osallistumisen odotuksen näkökulmasta, vaan he pyrkivät tavoitteeseensa kulloinkin sopivaksi katsomallaan keinolla. Tämä oli ymmärrettävää, koska asukkaiden toiminta oli reagointia kaupunkia edustavien tahojen, kuten virkamiehen ja teknisen lautakunnan byrokraattista linjakkuutta korostavaa toimintamallia vastaan. Prosessin myötä mielipiteet rakentamisen suhteen lientyivät ja valituskirjelmien painopiste siirtyi prosessin heikkouksien erittelyyn sekä osallisuutta koskeviin vaatimuksiin. Asukkaat muuttivat toimintatapaansa, koska kokonaistilannetta määrittävä hierarkkinen, kokonaisvaltaisen rationalistinen suunnitteluote rajoitti keinovalikoimaa, jolla asiaan voitiin vaikuttaa. Tästä johtuen asukkaat väittelivät kaavamerkintöjen alkuperäisestä tarkoituksesta pyrkien näin kyseenalaistamaan virkamiehen perustelut tontin vuokraamispäätöksestä. Asukkaat vetosivat valituksissaan muun muassa siihen, että vuoden 1952 kaavaselostuksessa puhuttiin lastenkodista, joka silloisessa kielenkäytössä tarkoitti päiväkotia. Lisäksi asukkaiden tulkinnan mukaan y-tontille oli alkuperäisen kaavan laatijan mukaan rakennettava rakennus, joka palvelisi alueen asukkaita.

Asukkaiden suhde paikkaan vaihteli, osa oli elänyt alueella lapsesta asti, tai muuttanut alueelle jo vuosia sitten, toisilla historia oli lyhyempi. Tästä syystä asukkaiden perustelut, vastustuksen tavat, paikkaan liitetyt merkitykset ja toiveet sekä odotukset näyttäytyivät haastattelu- ja dokumenttiaineistossa välillä jopa ristiriitaisilta. Yhtäältä tontti haluttiin säilyttää tyhjillään ja toisaalta siihen voitiin rakentaa, kunhan se palvelisi asukkaiden näkemystä.

Tuula [nimi muutettu] toi terveisensä alueen omakotiasukkailta. Hän korosti, että alue tulisi säilyttää leikkikenttä- tai puistokäytössä […] ja alueen lähikatujen asukkaat vastustavat kyseiselle tontille muuhun kuin edellä mainittujen katujen asukkaiden tarpeisiin rakentamista. (Muistio: Yleisötilaisuus 13.12.2012, kohta 3)

Agnew’n (1987) paikan ulottuvuuksien mukaan asukkaiden tiukka sidos leikkipuistoon selittyi kaikkien kolmen ulottuvuuden, sijainnin, eletyn paikan ja paikkatunteen, näkökulmista. Tontti oli asukkaille sijainti arkisessa lähiympäristössään. Osalle asukkaista se oli hyödynnetty toimintapotentiaali, joko tyhjänä rakentamattomana paikkana asutuksen välissä tai vanhana leikkipuistona. Asukkailla on arjen kautta eletty sidos tähän paikkaan, vaikka monille se oli saattanut uudelleen merkityksellistyä vasta vastustuksen herättyä. Potentiaalisesti ristiriitainen käyttö sallitaan resurssikamppailutilanteessa helpommin, jos sillä voidaan osoittaa alueen asukkaiden, tässä tapauksessa nuorten, toimintatilan säilyttämisen tärkeyttä. Haastatellun asukkaan mukaan tontilla kokoontuukin iltaisin nuorisoa ja mopopoikia, mutta tämä joskus häiriötäkin aiheuttava käyttö sallittiin, koska ”tarvii nekin paikan”.

Asukkaiden näkökulmaa paikkaan määritti erityisesti tulevaisuuspotentiaalin menetys. Tontin rakentaminen ja lastensuojelutoiminta saattaisi asukkaiden näkemyksen mukaan tuoda alueelle lieveilmiöitä, jotka vaikuttaisivat sosiaaliseen ilmapiiriin. Näin asuntojen hintojen pelätään laskevan ja alueen maineen huonontuvan. Tämä nimby-argumentti korostaa nimenomaan eletyn paikan merkityksellisyyttä vastustuksen moottorina. Tässä mielessä asukkaiden, egalitaristisessa hengessä, lopputulosta painottava näkemys kytkeytyy tiukasti heidän paikan ymmärrykseensä: vain heidän näkemystensä mukainen lopputulos voi olla alueelle hyödyllinen. Muut lopputulokset saattavat syöstä alueen kehityksen arvaamattomiin suuntiin ja siksi kaikki vastustuksen keinot ja foorumit on valjastettava oman elinympäristön puolustamiseen. Yleisötilaisuuden järjestäminen herätti asukkaissa toiveen keskustelun aloittamisesta ja mahdollisesti jopa osallistumisesta tontin käytön suunnitteluun. Asukkaiden ennakko-oletus oli, että heidän tekemänsä yhteydenotot, nimilistojen kerääminen ja muut tempaukset olivat toimineet. ”Minä välitän” osallisuus olisi näin ollen kuultu ja huomioitu. Kun yleisötilaisuuden todellinen luonne paljastui, asukkaat olivat pettyneitä.

[S]e yleisötilaisuus oli kyllä semmoinen että — ne oli kokenut sen että tämmöisen kuulemistilaisuuden kannattaa järjestää, mutta tuli takaperoisesti — pakon edessä. Se ärsytti vähän ihmisiä — on niin kuin päätökset tehty jo. (Haastattelu: asukas 20.3.2013)

Kömpelöiden ratkaisujen tunnistaminen

Maankäytön konfliktien ymmärtämisen näkökulmasta artikkelimme löydös on, että soveltamamme narratiivinen ote tuo esiin kokonaisvaltaisen rationalistisen toimintamalliin sisäänrakennetut seuraukset, eli yhtäältä erilaiset osallistumisen odotukset jäävät tunnistamatta ja toisaalta yhteisen, kömpelön, ratkaisun löytäminen ei ole kenenkään tavoite.

Taulukossa 1 esitämme kokonaiskuvan Nokian konfliktista. Osapuolten näkemys tapauksesta, osallistumisen odotukset ja ajatus siitä, mitä pitäisi tehdä ovat kullekin toimijaryhmälle sisäisesti yhtenäisiä, mutta keskenään ristiriitaisia. Esimerkiksi osallistumisen odotukset tuottavat kullekin toimijalle omanlaisensa position, jossa asukkaiden, virkamiesten, poliitikkojen ja yrittäjän väliset suhteet ja roolit määritellään eri tavoin. Kaikkien, paitsi odottelupositioon itsensä rajanneen yrittäjän, turhautumista lisäsi vaikutelma siitä, ettei oma näkökanta tule ymmärretyksi.

Taulukko 1. Osapuolten näkemys Nokian tapauksesta, osallistumisen odotukset ja ratkaisuvaihtoehdot

	Näkemys tapauksesta	Osallistumisen odotukset	Mitä pitäisi tehdä?
Virkamies	Kaupunki käyttää kaavamonopolia ja vuokraa kaavavarannossa olevan y-tontin.	Kaava määrittelee tontin käyttötarkoituksen, asukkaita ei tarvitse kuulla.	Lautakunnan pitää päättää tontin vuokraamisesta.
Poliitikot	Asukkaita pitäisi kuunnella heidän elinympäristönsä muuttuessa.	Virkamiesten pitäisi kuunnella asukkaita osana valmistelua.	Päätös pitää saada aikaan keskustellen ja siirtyä eteenpäin.
Yritys	Laajennamme toimintaamme Pirkanmaalle ja Nokian kaupunki on tarjonnut sopivan tontin.	Keskustelemme kaupungin kanssa vuokrasopimuksen yksityiskohdista.	Odottaa vuokrauspäätöstä.
Asukkaat	Kaupunki ottaa ilmoittamatta käyttöön leikkipuiston tontin.	Haluamme keskustella tontin käytöstä.	Y-tontin käyttöä pitäisi arvioida alueen tarpeista käsin.

Mahdollisuus kömpelöihin ratkaisuihin syntyy maankäytön prosessia pääasiassa määrittävän toimintatavan ja sitä mukailevan osallistumisen odotuksen yhtenäisyyden vartioinnin hetkittäisissä lipeämisissä. Tällöin toisenlaisille näkemyksille tulee tilaa tulla näkyviksi. Nokian tapauksessa kaupungin kokonaisvaltaisen rationaalisessa, hierarkkisessa toimintatavassa tapahtui kaksi lipeämisen hetkeä, jossa mahdollinen kömpelö ratkaisu oli idullaan: 1) kaupunginhallituksen käyttäessä otto-oikeutta, jonka myötä asian palautettiin uudelleen valmisteltavaksi ja 2) yleisötilaisuus, jossa osapuolet kohtasivat kasvotusten ainoan kerran. Vaikka virkamies ymmärsi tontinvuokraamispäätöksen vain hierarkkisen prosessin osaksi, niin poliitikot näkivät sen yhtenä päätöksentekojärjestelmän osana, joka vaikuttaa osaltaan paikallisen demokratian legitimiteettiin. Siksi he käyttivät prosessin alkuvaiheessa otto-oikeuttaan tavoitteenaan lisätä vuorovaikutusta virkamiehen ja asukkaiden välille. Tämän seurauksena järjestettiin yleisötilaisuus, mutta toimijoiden välistä ristiriitaa ei tässä tilaisuudessa yritetty sovitella oikeastaan millään tavalla. Osallisuuden odotusten hallinnan näkökulmasta vielä tässä vaiheessa olisi ollut mahdollista lähteä hakemaan useampia osapuolia tyydyttävää, dialogiin perustuvaa, agonistista, ”kömpelöä ratkaisua”.

Kömpelöön ratkaisuun pyrkimisen näkökulmasta nykyinen paikallinen maankäytön toimintamalli vaikuttaa osin jopa katastrofaaliselta. Nykyinen toimintakulttuuri ja osallistumisen odotukset johtavat vain harvoin konfliktin osapuolia tyydyttävän kokonaisratkaisun tavoitteluun. Edellä kuvatut mahdolliset ratkaisun hetket ohitetaan, koska yhdelläkään toimijalla ei ole vastuuta kokonaisuudesta, eikä kykyä tai halua keskinäisen dialogin aikaansaamiseen. Kunnan, julkisen vallan käyttäjänä, on helpompi pysyä oman aiempien päätösten kautta muodostuneessa linjassaan. Tällaiset rutiinit tähtäävät nimenomaan byrokraattisen tehokkuuden ylläpitämiseen eikä yhteisön osallistamiseen, joka saattaisi liian helposti epätasapainottaa hallinnon organisoitumista (Coppens 2014: 105–106) ja toisaalta lisätä hallinnon (lyhyen) tähtäimen kustannuksia.

Coppens (2014) on huomauttanut, että maankäyttöön liittyvän konfliktin ratkaisemisen ensimmäinen ehto on, että viranomainen pyrkii sopimiseen ja yhteistyöhön. Leino (2012) kertoo kaavoitustapauksesta, jossa yritys otti aktiivisen roolin ja neuvotteli asukkaiden kanssa ratkaisun, kun alkoi näyttää siltä, että prosessi tulee kestämään liian pitkään, jos edetään kaupungin valitsemalla linjalla. Samoin Nokian tapauksessa yrityksellä olisi ollut niin halutessaan mahdollisuus nopeuttaa prosessia neuvottelemalla ja mahdollisesti ratkaisemalla vastakkainasettelu asukkaiden kanssa (vrt. Cameron & Crewe 2006)

Johtopäätökset

Nokian tapauksen analyysi osoitti, että suunnittelukulttuurin jäykkyys, narratiivien paljastamat kilpailevat paikkaan liittyvät ymmärrykset, toimijoiden positioita paikallisesti määrittävät ratkaisuehdotukset sekä erilaiset osallistumisen odotukset loivat vaikeasti hallittavan dynamiikan. Osallistumisen odotusten kohtaamattomuus määritti toimijoiden välisiä suhteita ja piti kiistaa yllä, koska paikallisesti vahva kokonaisvaltainen rationalistinen suunnitteluperinne ja aggregatiivinen demokratian malli ehdollistivat sitä, millainen osallistuminen nähdään mahdolliseksi (Bäcklund & Mäntysalo 2010, 343, 348). Kiistan syntyyn johti useampi toisiinsa kytkeytynyt syy: 1) vuokrauspäätöksen salailevaksi koettu alku, 2) dialogin puute osapuolten välillä, joka teki mahdottomaksi ”kömpelöiden ratkaisujen ” synnyttämisen, 3) kaupungin toimintaa määrittävä hierarkkinen ja kokonaisvaltaiseen rationalistiseen suunnitteluperinteeseen nojaavan lähestymistavan jäykkyys ja täydellisen ratkaisun tavoittelu, 4) yrityksen haluttomuus/osaamattomuus varmistaa asuinalueen sosiaalinen hyväksyntä toiminnalleen ja 5) alkuvaiheessa voimallisesti esille noussut asukkaiden pelko sosiaalista rakentamista kohtaan.

Selle (2000) on painottanut, että suunnittelun ja maankäytön pitäisi painottua enemmän hyvän yhteistyön varmistamiseen kuin lakien säädösten toteuttamiseen. Näkemyksemme mukaan vanhojen asemakaava-alueiden muutoksista ja täydennysrakentamisesta pitäisi jo ennen suunnittelua käydä julkinen ja avoin dialogi osallisten kanssa, vaikkei MRL sitä vaatisikaan. Tämä lähtökohta johtaisi agonististen, ”kömpelöiden ratkaisujen” etsimiseen yhdessä asianosasten kanssa ilman, että osallisuutta tarvitsee vaatia, rajoittaa tai kieltää. Samalla maankäytön vuorovaikutuskäytännöt muuttuisivat väistämättä dialogisemmiksi (vrt. Puustinen 2008, 40–42).

Monesti maankäytön ja kaavoituksen käytännöt kohdistuvat fyysisiin rakenteisiin ja morfologiaan, mutta ei sosiaalisiin suhteisiin, merkityksiin tai kulttuuriseen kiinnittymiseen (Stephenson 2010, 9, 18). Ne keskittyvät usein asioihin, jotka ovat merkityksellisiä ulkopuolisille, mutta eivät välttämättä kohdennu siihen, mikä on merkityksellistä sisäpuolisille (Williams 1973). Kuten tapauksemme osoittaa, paljon voimia saattaa uhrautua myös vallitsevien rakenteiden ja byrokraattisten käytäntöjen puolustamiseen. Ongelma ei niinkään ole kaavoitusta koskevassa lainsäädännössä, vaan kaavoitusjärjestelmän institutionalisoituneissa käytännöissä, niissä vakiintuneissa oletuksissa, jotka ihmiset ovat omaksuneet sopiviksi tavoiksi toimia ja ajatella (Stephenson 2010, 14; Healey 2003, 106). Tilanne muodostuu ongelmalliseksi, jos institutionaaliset käytännöt ohjaavat tulevaa kehitystä nojautumalla vanhoihin ajattelumalleihin, jotka saavat selityksensä siitä, että ”näin on aina tehty”.

Uusien käsitteellisten keskusteluiden ja ideoiden soveltaminen kontekstista toiseen vaatii herkkyyttä eikä se ole ongelmatonta, vaan edellyttää aina jonkinlaista kääntämistä (vrt. Healey 2013). Kansalaisten osallistuminen, toimijoiden välinen vuorovaikutus ja vaatimukset asukkaiden mielipiteen paremmasta huomioimisesta voivat olla yleisesti hyväksyttyjä ajatuksia, mutta niiden sovittaminen suomalaiseen maankäytön ei onnistu vain kasaamalla uutta vanhan päälle, vaan arvioimalla maankäyttöön liittyvän päätöksenteon käytäntöjä todellisten tapausten kautta (vrt. Bäcklund & Mäntysalo 2010; Mäntysalo, Saglie & Cars 2011; Peltonen 2004).

Hartmannin (2012) osallistumisen odotukset auttavat ymmärtämään maankäytön kiistoja ja pureutumaan argumenttien takana olevaan ajatteluun. Silti kiistojen kaikki osapuolet eivät välttämättä pitäydy tietyssä osallistumisen odotuksessa, vaan toimivat asiaperustaisesti, joten heidän toimintansa voi olla joustavampaa kuin Hartmaninn tulkintakehikko olettaa. Osallistumisen odotusten ”vakaus” on myös kiinni siitä puolustaako esimerkiksi maankäyttöön liittyvää järjestelmää, paikkaa, yhteisöä, vuorovaikutuksen tapaa vai yrityksen toimintaedellytyksiä. Pelkkiä osallistumisen odotuksia tarkastelemalla vakaimmat kannat nousevat esiin, mutta tilanteen mukaan muuttuvat näkökohdat saattavat vaikuttaa anomalioilta, vaikka ne kertovat vain toisenlaisesta lähestymistavasta asiaan. Kiistojen tarkastelussa Hartmannin kehikko tarvitsee siis tuekseen esimerkiksi narratiiveja, jotka tuovat kiistan nyanssit ja toimijoiden oletukset paremmin esiin. Narratiivinen kokonaistilanteen analyysi lisää ymmärrystä osapuolten osallistumisen odotuksista ja tilallisista sidoksista maankäytön kiistatilanteissa. Se antaa uusia välineitä ihmisten ja paikkojen suhteen ymmärtämiseen suunnittelun kentällä. Jos dialogisuus otetaan vakavasti, se ei johda virtaviivaistettuun päätöksentekoon, vaan pikemminkin haastaviin, mutta kiinnostaviin suunnittelutehtäviin, enempään vaivannäköön ja kenties kömpelömpiin kokonaisratkaisuihin, jotka kuitenkin lopulta tuottavat paikkoja, joissa ihmiset viihtyvät paremmin.

Kiitokset

Kiitämme hallintotieteiden kandidaatti Marianna Rauhalaa haastattelujen toteuttamisesta ja empiirisen aineiston keräämisestä. Artikkeli on kirjoitettu osana Suomen Akatemian hankkeita (SA 266161, SA 272168).

Empiirinen aineisto

Osallishaastattelut

Asukas (20.3.2013), kaksi kunnallispoliitikkoa (18.4.2013 sekä 4.11.2013), yrityksen edustaja (19.3.2013), Nokian kaupungin virkamies (18.3.2013)

Viralliset dokumentit

Hämeenlinnan Hallinto-oikeuden päätös (1.4.2014, diaarinumero 00851/13/2299)

Kaupungin hallituksen kokouspöytäkirjat ja liitteet (12.11.2012; 3.6.2013)

Teknisen lautakunnan kokouspöytäkirjat ja liitteet (6.11.2012; 13.2.2013; 26.3.2013; 28.5.2013)

Yleisötilaisuus, muistio (13.12.2012)

Lehtiaineisto

Helne, P. (2012). Asukkaat vastustavat lastenkodin tuloa Luhtatielle Lähinaapuri: ”Pitkään aikaan eivät päreeni ole palaneet, mutta nyt on niin käynyt!”. Nokian Uutiset 14.11.2012, 4−5

Kirjallisuus

Agnew, John (1987). Place and Politics. Allen and Unwin, Boston.

Bäcklund, Pia & Mäntysalo, Raine (2010). Agonism and institutional ambiguity: Ideas on democracy and the role of participation in the development of planning theory and practice – the case of Finland. Planning Theory 9:4, 333–350.

Cameron, Theresa & Crewe, Katherine (2006). Locating children’s group homes: the
politics of neighborhood participation. Planning, Practice & Research 21:3, 323–335.

Carlsson, Christoffer (2012). Using ‘Turning points’ to understand processes of change in offending:Notes from a Swedish study on life courses and crime. British Journal of Criminology, 52:1, 1–16.

Coppens, Tom (2014). How to turn a planning conflict into a planning success? Conditions for constructive conflict management in the case of Ruggeveld-Boterlaar-Silsburg in Antwerp, Belgium. Planning Practice & Research 29:1, 96–111.

Davy Benjamin (2008). Plan it without a condom! Planning Theory 7:3, 301–317.

Denzin, Norman (1989). Interpretive biography. Sage, Newbury Park.

Ezzy, Douglas (1998). Theorizing narrative Identity: symbolic interactionism and hermeneutics. The Sociological Quarterly 39:2, 239–263.

Flyvbjerg, Bent (1998). Rationality and power: democracy in practice. University of Chicago Press, Chicago.

Gergen, Mary M. and Gergen, Kenneth J. (1984). The social construction of narrative accounts. Teoksessa Gergen, Mary & Kenneth Gergen (toim.) Historical Social Psychology, 173–198. Lawrence Erlbaum, Englewood, Cliffs, NJ.

Hall, Joanne M. & Powell, Jill (2011). Understanding the person through narrative. Nursing Research and Practice, 1–10, DOI:10.1155/2011/293837

Hartmann, Thomas (2012). Wicked problems and clumsy solutions: Planning as expectation management. Planning Theory 11:3, 242–256.

Healey, Patsy (2003). Collaborative Planning in Perspective. Planning Theory 2:2, 101–123.

Healey, Patsy (2013). Circuits of knowledge and techniques: the transnational flow of planning ideas and practices. International Journal of Urban and Regiona Research 37:5, 1510–1526.

Hillier, Jean (2002). Shadows of power. Routledge, London.

Häkli, Jouni (2002). Kansalaisosallistuminen ja kaupunkisuunnittelun tiedonpolitiikka. Teoksessa Bäcklund, Pia & Jouni Häkli & Schulman (toim.) Osalliset ja osaajat: kansalaiset kaupungin suunnittelussa, 110–124. Gaudeamus, Helsinki.

Joutsiniemi, Anssi (2008). Kaavoituksen tilasta. Yhdyskuntasuunnittelu 46:2, 41–52.

Kopomaa, Timo: Peltonen, Lasse & Litmanen, Tapio (toim.) (2008). Ei meidän pihallemme! Paikalliset kiistat tilasta. Gaudeamus – Helsinki University Press, Helsinki.

Laine, Markus, Bamberg, Jarkko & Jokinen, Pekka toim. (toim.) (2007). Tapaustutkimuksen taito. Gaudeamus, Helsinki.

Leino, Helena (2012). Boundary interaction in emerging scenes: two participatory planning cases from Finland. Planning Theory & Practice 13:3: 1–14.

Leino, Helena & Laine, Markus (2012). Do matters of concern matter? Bringing issues back to participation. Planning Theory 11:1, 89–103.

Landman, Tom (2012). Phronesis and narrative analyses. Teoksessa Bent Flybjerg, Todd Landman, Sandford Schram (toim.) Real Social Science, Applied Phronesis, 27–47. Cambridge University Press, Cambridge.

Lindblom, Charles E. (1959). The Science of “Muddling Through”. Public Administration Review 19:2, 79–88.

Maankäyttö- ja rakennuslaki (2000). Saatavissa: http://www.finlex.fi/fi/laki/smur/1999/19990132

McGuirk P. M. (2001). “Situating communicative planning theory: context, power, and knowledge” Environment and Planning A 33:2, 195–21

Mouffe, Chantal (2000). The Democratic Paradox. Verso, London.

Mäntysalo, Raine & Saglie, Inger-Lise & Cars, Göran (2011). Between input legitimacy and output efficiency: defensive routines and agonistic reflectivity in nordic land-
use planning. European Planning Studies 19:12, 2109–2126.

Peltonen, Lasse (2004). NIMBY- kiistojen asukaskeskeiset ja kontekstuaaliset selitykset. Alue ja Ympäristö 33:2, 43–54

Pløger, John (2004). Strife: Urban planning and agonism. Planning Theory 3:1, 71–92.

Puustinen, Sari (2008). Konfliktien hallinta ja kaavoittajien uusi valtuutus. Yhdyskuntasuunnittelu 46:3, 35–55.

Riley, Therese & Hawe, Penelope (2005) Researching practice: the methodological case for narrative inquiry. Health Education Research 20:2, 226–236.

Sager, Tore (1994). Communicative Planning Theory. Aldershot: Avebury.

Selle, Klaus (2000). Freiraum, Siedlung, Kooperationen. Dortmund: Dortmunder Vertrieb für Bau- und Planungsliteratur.

Stephenson, Janet (2010). People and Place. Planning Theory & Practice 11:1, 9–21.

Verweij, Marco & Douglas, Mary & Ellis, Richard & Engel, Christoph & Hendriks, Frank & Lohmann, Susanne & Ney, Steven & Rayner, Steve & Thompson, Michael (2006). The case for clumsiness. Teoksessa Verweij, Marco & Michael Thompson (toim.) Clumsy solutions for a complex world. Governance, politics and plural perceptions, 1–27. Palgrave, Houndmills.

Williams, Raymond (1973). The Country and the City. Chatto and Windus, London.