Maankäytön suunnittelun voimavarat puntarissa

Sari Puustinen & Jukka Hirvonen

MRL:n mukainen suunnittelujärjestelmä kaavahierarkioineen toimii yhtäällä paremmin, toisaalla heikommin. Tilannetta voidaan kuvata pelitermein: Jos ketjusta puuttuu pelaaja, toiset pelaajat joutuvat paikkaamaan puuttuvan pelaajan, jolloin heidän oman roolinsa ja koko ketjun optimisuoritus kärsii. Vertaus pätee sekä itse kaavajärjestelmään että suunnitteluhenkilöstöön.

Maankäytön suunnittelun ja ohjauksen henkilöstövoimavarat koetaan tällä hetkellä puutteellisiksi tai juuri ja juuri riittäviksi. Alan ammattilaiset pitävät työtään raskaana mutta antoisana.

Työmotivaatiota lisäävät toimivat ja johdonmukaiset käytännöt, sujuvat yhteistyösuhteet sekä mukava työyhteisö. Jos taas nämä tekijät eivät ole kunnossa, työtaakka koetaan raskaaksi.

Maankäytön suunnittelun ja ohjauksen henkilöstöresurssien riittävyyttä tutkittiin osana käynnissä olevaa MRL:n toimivuuden arviointikierrosta. Voimavara-selvi- tyksen tekivät Sari Puustinen, Jukka Hirvonen ja Petteri Niemi Aalto-yliopiston maankäyttötieteiden laitokselta. Ympäristöministeriön tilaamassa selvityksessä tarkasteltiin alueidenkäytön suunnitteluun käytettyjen voimavarojen, eli viranomaisresurssien määrällistä ja laadullista kehitystä, sekä voimavarojen koettua riittävyyttä suhteessa tehtävien määrään ja vaativuuteen. Lisäksi kartoitettiin sellaisia tekijöitä, käytäntöjä ja olosuhteita, jotka vaikeuttavat tai toisaalta helpottavat jokapäiväisestä työstä suoriutumista. Selvityksessä tarkasteltiin myös joitakin voimavarojen käyttöön liittyviä erityisteemoja, kuten hajarakentamista, MRL:n ulkopuolisten strategisten suunnitteluinstru- menttien käyttöä, selvityksiä ja vaikutustenarviointeja sekä konsulttien käyttöä.

Tutkimus sisältää tilasto- sekä haastatteluosuuden. Lisäksi tutkimuksessa kartoitettiin tutkittujen kaupunkiseutujen kaavoitustilannetta. Haastatteluja tehtiin viidellä kaupunkiseudulla: Oulussa, Seinäjoella, Tampereella, Turussa ja Lahdessa. Haastateltavina olivat johtavat suunnittelun ja ohjauksen viranhaltijat kaupungeissa, maakuntien liitoissa ja ELY-keskuksissa.

Tilasto-osuus toteutettiin maanlaajuisena kyselynä 1, johon saatiin vastauksia kaikista 13 ELY-keskuksesta, 15 maakunnan liitosta sekä 194 kunnasta. Kyselyt koostuivat etupäässä faktakysymyksistä: kartoitettiin muun muassa henkilöstövoimavaroja ja niiden kehitystä sekä kaavoituksen menoja. Mukana oli myös arvio- ja mielipidekysymyksiä muun muassa henkilöstön pätevyydestä ja riittävyydestä. Kuntien, ELY-keskusten ja maakuntien liittojen kyselylomakkeissa oli osaksi samoja tai toisiaan vastaavia kysymyksiä, joten kolmen kyselyn vastauksia ja tuloksia voitiin jossain määrin verrata myös keskenään.

Voimavarat koetaan niukoiksi erityisesti ELY-keskuksissa

Kyselyyn saatujen vastausten perusteella ELY-keskuksissa käytetään kaavaohjaukseen yhteensä noin 45 asiantuntijoiden henkilötyövuotta, kehittämiskeskusteluihin noin viisi ja poikkeamispäätösten valmisteluun noin 17 työvuotta – yhteensä siis noin 67 henkilötyövuotta.

Maakuntakaavoitukseen käytetään puolestaan vastanneissa liitoissa noin 76 henkilötyövuotta. Kolme liittoa jätti kuitenkin vastaamatta, joten luku ei kuvaa koko maan tilannetta.

Kuntien osalta voitiin laskea arvio koko maan kunnille, ottaen huomioon myös ne kunnat, jotka eivät vastanneet kyselyyn. Maan kaikissa kunnissa käytettäisiin arviolaskelman mukaan yhteensä kaavoitukseen noin 1 120 henkilötyövuotta. Tästä määrästä yleiskaavoituksen osuus on noin 200, asemakaavoituksen vajaat 500 ja erittelemättömän kaavoituksen noin 420 henkilötyövuotta.

Kyselyissä tiedusteltiin muun muassa, kuinka maankäytön suunnittelun ja ohjauksen tehtävissä toimivien henkilöiden lukumäärä on kehittynyt viimeisen viiden vuoden aikana.

ELY-keskuksissa henkilöstön määrä oli yleensä vähentynyt, kun taas maakuntien liitoissa ja kunnissa määrä oli tavallisimmin pysynyt ennallaan.

ELY-keskuksissa kaavaohjauksen yms. tehtävien henkilöstö oli vähentynyt kaikkiaan 15 hengellä. Tämä merkitsee suhteellisesti huomattavan suurta, lähes viidenneksen vähennystä. Maakuntien liitoissa nettomuutos oli 6 henkeä vähennystä, mikä merkitsee noin 7 %:n vähennystä. Niissä kunnissa, jotka eivät olleet osallistuneet kuntaliitoksiin, oli puolestaan yhteensä 23 hengen nettolisäys, mikä merkitsee muutaman prosentin (noin 4 %) lisäystä.2

YS2013_4_Puustinen_Hirvonen_kuva1

KUVA 1 Henkilöstön määrän kehitys viiden viimeisen vuoden aikana

YS2013_4_Puustinen_Hirvonen_kuva2

KUVA 2 Henkilöstöresurssien koettu riittävyys ELY-keskuksissa, maakuntien liitoissa ja kunnissa.

Resurssien riittävyyden selvittäminen oli yksi tutkimuksen keskeisistä tavoitteista. Kyselytutkimuksen perusteella ELY-keskusten vastaajat arvioivat tilanteen selvästi negatiivisimmin. Suuri enemmistö arvioi resurssien olevan liian vähäiset. Maakuntien liittojen vastauksissa painottuivat keskimmäiset vaihtoehdot: resurssit arvioitiin joko juuri ja juuri riittäviksi tai hieman liian vähäisiksi. Kunnissa tilanne vaihteli. Kuntien vastaajista runsas neljännes arvioi resurssit selvästi liian vähäisiksi ja suunnilleen sama osuus hieman liian vähäisiksi. Runsas kolmannes vastasi niiden olevan ”juuri ja juuri riittävät” ja joka kymmenes ”hyvin riittävät”.

Myöskään haastattelujen perusteella maankäytön suunnittelun henkilöresurssit eivät ole kovin hyvät missään. Parhaat voimavarat ovat haastateltujen arvioiden mukaan kaupunkien asemakaavaosastoilla. Yleiskaavoitus on usein, mutta ei aina, heikommin resurssoitu. Kaupunkien ympäryskunnissa ja maaseutumaisissa kunnissa henkilöstön määrä ja kaavoituksen tilanne vaihtelevat, mutta niitä kuvattiin usein liian vähäisiksi. Maakuntien liitoissa voimavaroja kuvattiin yleensä puutteellisiksi. Heikoimmaksi resurssitilanne koetaan kuitenkin ELY-keskuksissa, jotka vajavaisilla resursseilla joutuvat paikkaamaan muualla järjestelmässä ilmeneviä puutteita ja ongelmia. Haastateltujen mukaan ELY-keskuksia rasittavat sellaiset työtehtävät, jotka eivät kuuluisi ELY:lle ainakaan siinä laajuudessa, kuin niihin tällä hetkellä joudutaan käyttämään aikaa. Lisätöitä ELY-keskuksille aiheuttavat muun muassa pienten kuntien ohjaus sekä ranta- ja hajarakentaminen. Tehtävien toivottiin suuntautuvan strategisempaan ohjaukseen.3

”Olisi parempi, että valtion viranomainen seuraisi yhdyskuntarakenteen kehitystä seurantavälineillä ja kävisi keskusteluja kunnan kanssa, jos on ongelmia. Nyt näperrellään yksittäisten asioiden, yksittäiseen hakijaan kohdistuvien toimenpiteiden, poikkeamisten ja valitusasioiden kanssa. Se harvoin johtaa siihen, että jotain suunnittelua tapahtuisi kunnissa. Nyt vain joku on oikeassa tai väärässä, ja joku menettää hermonsa.”
(Haastateltava, ELY-keskus)

Haastatellut maankäytön suunnittelun ammattilaiset kuvasivat työtään hektiseksi ja kuormittavaksi, mutta myös antoisaksi. Puutteellisilla voimavaroilla toimivissa organisaatioissa työskennellään jopa sietokyvyn ja jaksamisen rajamailla, mutta ”sairaslomiin ei ole varaa”. Haastateltujen mukaan ajan puute näkyy siinä, ettei moniin asioihin ehdi perehtyä tarpeeksi hyvin.

”Pitäisi olla luovuutta ja luppoaikaa. Nyt kaikilla on koko ajan asioita tekemättä eikä se ole hyvä asia ollenkaan.”

Toimivat käytännöt parantavat jaksamista ja motivaatiota

Selvityksessä havaittiin, että käytännöt ja tavat organisoida toimintaa vaihtelevat kaupunkiseudulta ja maakunnasta toiseen paljonkin. Maankäyttö- ja rakennuslakihan jättää toimijoille melko runsaasti vapauksia järjestää suunnittelua ja muun muassa siihen liittyvää viranomaisyhteistyötä. Haastatellut kuvasivat sekä hyviä käytäntöjä että toiminnan pullonkauloja ja ongelmakohtia. Näitä on Voimavarat-raporttiin koottu kattavasti, joten tässä katsauksessa tyydytään luettelomaiseen esitystapaan.

Resurssipulaa aiheuttavat tai pahentavat haastateltujen mukaan monet erilaiset tekijät. Ongelmista voi syntyä itseään pahentavia noidankehiä – toisaalta myös hyvän kierre on mahdollinen.

Organisaatioiden rakenteeseen ja toimintaan voi liittyä resurssien käyttöä heikentäviä tekijöitä. Näitä voivat olla muun muassa jäykät ja joustamattomat hierarkiat, toimintojen ja toimialojen rakenteellinen ja fyysinen sijainti (esimerkiksi asema- ja yleiskaavoitus sijaitsevat eri hallinnonaloilla tai eri puolilla kaupunkia), toimijoiden määrä ja koko (liian vähän tai liian paljon toimijoita), sekä organisaatiomuutokset.

Organisaatioiden väliseen yhteistyöhön ja työnjakoon voi myös liittyä resurssihukkaa aiheuttavia tekijöitä. Näitä ovat muun muassa toimijoiden fyysiset sijainnit (esimerkiksi virastot eri kaupungeissa), toimijoiden alueelliset ja seudulliset päällekkäisyydet tai tehtävien eroavaisuudet (esim. kunnallisten yhteistyöelimien, maakuntien liittojen ja ELY-keskusten rajat ja tehtävänjaot). Lisäksi eri toimijoiden välisen yhteistyön organisointi ja yhteistyöhön sitoutumisen aste vaihtelevat. Parhaimmillaan yhteistyö parantaa resurssien käyttöä, pahimmillaan hukkaa niitä.

Resurssipulaa tai -hukkaa aiheuttavat myös monet yhteiskunnalliset ja organisatoriset rakennemuutokset, jotka eivät suoraan aiheudu maankäytön suunnittelun tehtäväkentästä4: Esimerkiksi suurten ikäluokkien eläkkeelle siirtyminen ja yhtä aikaa voimassa olevat rekrytointikiellot tai rekrytoinnin vaikeus (mm. koulutukseen liittyvät puutteet) ovat heikentäneet resurssien koettua riittävyyttä. Valtion tuottavuusohjelma ja erilaiset säästö- ja tehosta- mistalkoot ovat tuoneet mukanaan muun muassa avustavan henkilökunnan vähentämisiä, mikä on siirtänyt avustavia tehtäviä asiantuntijatyöksi. Lisätyötä ja turhautumista on koettu aiheutuvan hallinnoinnin, suunnittelun ja raportoinnin lisääntymisestä sekä hankaliksi koetuista tietokonepohjaisista hallinnointi- ja raportointijärjestelmistä.

Käytännön kaavoitustyöhön liittyy sisällöllisiä erityiskysymyksiä, joiden koetaan heikentävän resurssien optimaalista käyttöä. Tyypillinen esimerkki kaupunkien kaavoituksessa on vuorovaikutusmenettelyjen ja ylipäänsä viestinnän systemaattisen järjestämisen ja käytäntöjen puuttuminen. Vaikka kyseessä on ammattitaidon ja ammatin harjoittamisen keskeinen osa-alue, edelleen toimitaan tapauskohtaisesti ”kädestä suuhun” ja käytäntöjen kehittäminen on kaavoittajien oman harrastuneisuuden varassa. Toinen resurssihukkaa aiheuttavaksi koettu aihepiiri liittyy selvitysproblematiikkaan, eli selvitysten määrään, rahoitukseen ja ajoitukseen kaavaprosesseissa. Kolmas selkeästi viranomaisresursseja syövä kysymys erityisesti kunnissa ja ELY-keskuksissa on hajarakentamisproblematiikka eli ”poikkeusluparumba”, jota ei pidetä mielekkäänä. Kuntaliitokset voivat tuoda muutosta tilanteeseen, mutta muutos ei joka tapauksessa ole nopea. Myös kaupunkiseutujen tiivistämisproblematiikka koettiin haastavaksi ja osittain resursseja vieväksi. Nähtiin, että suurella työllä saavutetaan suhteellisen pieni volyymi. Toisaalta huomautettiin, että tiivistämisellä saavutetaan halpoja kerrosneliöitä suhteessa uusien alueiden kaavoittamiseen. Viimeisenä erityiskysymyksenä mainittakoon konsulttien käyttö kaavoituksessa. Sen ei aina nähty tuovan toivottua säästöä tai tehokkuutta. Lisäksi konsulttityön teettämiseen ja valvomiseen liittyvissä taidoissa nähtiin puutteita sekä kaupungeissa että ELY-keskuksissa.

Voimavarojen käyttöä parantavia ja helpottavia tekijöitä analysoitiin raportissa niin ikään. Lista on jokseenkin käänteinen yllä esitetyn kanssa. Monet mainitut tekijät ovat konkreettisia ja lähes itsestäänselvyyksiä. Kuitenkin niillä voi olla runsaasti merkitystä.

Mielekkäät alueelliset, seudulliset ja hallinnolliset kokonaisuudet (ei päällekkäisyyksiä, selkeä työnjako, toimiva viestintä) parantavat resurssien käyttöä ja hallintaa. Eri toimialojen ja organisaatioiden sijainti fyysisesti lähekkäin, mielellään jopa samassa talossa parantaa tehokkuutta, lisää epämuodollisia kontakteja ja sujuvoittaa viestintää. Kompaktikaupunki on siis kontaktikaupunki myös virastomaailmassa! Oulun Ympäristötalo mainittiin hyvänä esimerkkinä tästä. Matalat hierarkiat ja joustava työnjako (esim. Lahden malliin) sujuvoittavat jokapäiväistä työtä. Hyvin organisoitu viestintä ja vuorovaikutus sekä asiantuntijuuksien epämuodollinen hyödyntäminen ovat selkeitä resurssien käyttöä parantavia tekijöitä. Myös eri toimijoiden yhteisesti jakamat (ja tunnistamat) tavoitteet ovat tärkeitä. Hyvä työskentelyilmapiiri parantaa resurssien käyttöä ja lisää työssä jaksamista.

Erilaisista organisaatioiden sisäisistä ja näiden välisistä yhteistyön muodoista on sekä konkreettisia että strategisia lyhyen ja pitkän tähtäimen etuja. Näitä on kuvattu Voimavarat-raportissa tarkemmin. On kuitenkin muistettava, että toimiakseen hyvin yhteistyö edellyttää tekijöiltään suunnitelmallisuutta, sitoutumista ja selkeitä rooleja.

Maankäytön suunnittelun ja ohjauksen voimavarojen riittävyyden ja resurssien tehokkaan käytön tarkasteluun voidaan suhtautua epäilevästi: Jos ja kun viranomaisresurssien käyttöä tehostetaan entisestään muun muassa käytäntöjä kehittämällä, voidaanko sen varjolla alan henkilöstöä edelleen vähentää? Löysät pois ja niin edelleen. Näkemyksemme mukaan löysiä ei kuitenkaan ole. Henkilöstö toimii kaikissa haastatelluissa kohteissa jaksamisensa äärirajoilla. Jos henkilöstöä vähennetään, on myös tehtäväkenttää jostakin päästä supistettava. Missä määrin suunnittelua ja ohjausta tarvitaan sekä miten nämä toteutetaan, ovat poliittisia kysymyksiä.

Voimavarojen riittävyyden tarkastelu tulisi nähdä työhyvinvointiin sekä työn laadulliseen kehittämiseen liittyvänä kysymyksenä ja haasteena. Hyvin suunnitellut ja toimivat käytännöt parantavat työn mielekkyyttä sekä henkilöstön viihtymistä ja jaksamista, jopa luovuuden kukoistusta. Näitä asioita kaiketi jokaisen on lupa toivoa omalta työyhteisöltään.

Sari Puustinen

TkT, VTM, tutkija, Aalto-yliopiston Maankäyttötieteiden laitos, Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutusryhmä