Lahden yleiskaava strategisen maankäytön suunnittelun työkaluna

[php snippet=1] Abstrakti
Johanna Tuomisaari

Tässä artikkelissa arvioin, millaisia mahdollisuuksia maankäyttö- ja rakennuslain säätelemä suunnittelujärjestelmä tarjoaa strategiseen maankäytön suunnitteluun. Empiirinen tarkasteluni koskee Lahden yleiskaavaa ja keskityn erityisesti yleiskaavan ohjausryhmässä toimivien kaupungin viranhaltijoiden kokemuksiin yleiskaavaprosessista. Pohdin yleiskaavan ja kaupungin strategian suhdetta, jatkuvasti käynnissä olevaa yleiskaavoitusta sekä ohjausryhmän roolia kaavaprosessissa. Analyysissa käytän strategisen maankäytön suunnittelun paradoksin ja strategisen kehystämisen käsitteitä.

Johdanto

Yhdyskuntasuunnittelututkimuksen piirissä on pohdittu strategisen maankäytön suunnittelun ominaisuuksia ja sen suhdetta lakisääteiseen maankäytön suunnitteluun (esim. Healey 2007; 2009, Albrechts & Balducci 2013, Van den Broeck 2013, Mäntysalo, Kangasoja & Kanninen 2014; 2015b). Kaupunkien ja kaupunkiseutujen välisen kilpailun, ilmastonmuutoksen, elinkeinorakenteen muuttumisen, talouden suhdannevaihteluiden ja väestörakenteen muutosten kaltaiset laajat yhteiskunnalliset kehityskulut muuttavat kaupunkien toimintaympäristöä vaatien niiltä ennakoivaa ja aktiivista otetta. Myös maankäytön suunnittelussa on otettava kantaa kaupungin kehittämisen periaatteisiin, tavoitteisiin ja suuntaviivoihin sekä päätettävä konkreettisista toimenpiteistä. Monien muiden Euroopan maiden tavoin Suomessa strategiseen maankäytön suunnitteluun on kehitetty instrumentteja, jotka eivät sisälly lakisääteiseen suunnittelujärjestelmään (esim. Healey 2007, Mäntysalo, Jarenko, Nilsson & Saglie, 2015a). Tällaisia vapaamuotoisia suunnitteluvälineitä ovat muun muassa kehityskuvat, rakennemallit ja temaattiset, tiettyyn näkökulmaan kiinnittyvät ohjelmat (esimerkiksi viheralueohjelmat ja liikennejärjestelmäohjelmat) (Laitio & Maijala 2010). Strategisen maankäytön suunnittelun näkökulmasta kaavaprosessien puolestaan arvioidaan usein kompastuvan hitauteen ja liialliseen yksityiskohtaisuuteen, joka peittää alleen strategiset linjaukset ja valinnat (emt., Ympäristöministeriö 2014).

Onko siis niin, että maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset suunnitteluvälineet eivät sovellu strategiseen maankäytön suunnitteluun? Strategisen maankäytön suunnittelun teoriaa ja käytäntöjä kehittäneiden Albrechtsin ja Balduccin (2013) mukaan lakisääteiset maankäytön suunnitelmat soveltuvat heikosti edellä mainittujen kaupunkien ja kaupunkiseutujen kohtaamien ongelmien käsittelyyn, ja artikkelissaan he hahmottelevatkin strategisen suunnittelun ominaisuuksia asettamalla ne vastakkain lakisääteisen suunnittelun piirteiden kanssa (Albrechts & Balducci 2013). Mäntysalon, Kangasojan ja Kannisen mukaan tässä piilee kuitenkin vaara, että strateginen ja lakisääteinen suunnittelu nähdään virheellisesti toisensa poissulkevina suunnittelun tapoina. He ehdottavat, että lakisääteisen ja strategisen suunnittelun erojen korostamisen sijaan tulisi pohtia, miten ne voidaan sovittaa yhteen. Tällöin strateginen maankäytön suunnittelu ymmärretään lakisääteisten ja epämuodollisten suunnitteluinstrumenttien harkituksi ja strategisesti viisaaksi hyödyntämiseksi (Mäntysalo ym. 2014; 2015b).

Maankäytön suunnittelun ohjauksesta vastaava ympäristöministeriö on tarttunut aiheeseen. Vuonna 2011 aloitettiin viimeisin maankäyttö- ja rakennuslain arviointi. Arviointihankkeen raportissa pohditaan, millainen tarve on kehittää lakisääteisiä suunnitteluvälineitä strategisemmiksi ja millaisilla edellytyksillä nykyistä strategisempi ote maankäytön suunnittelussa ja kaavoituksessa olisi mahdollista. Laaja-alaisessa strategisessa yleiskaavoituksessa on raportin mukaan paljon kehittämistarpeita, ja yhtenä vaihtoehtona esitetään yleiskaavan sisältövaatimusten täydentämistä strategisia yleiskaavoja silmälläpitäen. Toisaalta raportissa todetaan, että yleiskaava on jo nykyisellään melko joustava kaavamuoto ja mukautuu erilaisiin tarpeisiin, myös strategiseen suunnitteluun (Ympäristöministeriö 2014, 31–37). Osana maankäyttö- ja rakennuslain arviointia tehtiin kysely maankäytön suunnittelun ja ohjauksen asiantuntijoille, kansalaisjärjestöille sekä elinkeinoelämän toimijoille, ja sen perusteella yleiskaavaa ei hyödynnetä täysimittaisesti strategisen maankäytön suunnittelun välineenä kun taas yleiskaavallisia kysymyksiä ratkotaan yhä enenevissä määrin vapaamuotoisilla maankäyttösuunnitelmilla (Ylinen ym. 2013). Pohjimmiltaan strategisen yleiskaavoituksen kehittämisessä onkin kyse ajattelumallien ja toimintakulttuurin muuttumisesta. Kuten arviointihankkeen raportissa huomautetaan, olennaista on se, millaisena suunnittelumuotona yleiskaava kunnissa ja muissa kaavoitukseen osallistuvissa organisaatioissa nähdään ja mihin sen katsotaan soveltuvan (Ympäristöministeriö 2014).

Tämä kysymys on myös tämän artikkelin keskiössä. Käyttämällä tapausesimerkkinä Lahden yleiskaavaa pohdin, miten maankäyttö- ja rakennuslailla säädellyn suunnittelujärjestelmän välineitä, erityisesti yleiskaavaa, voidaan käyttää strategiseen maankäytön suunnitteluun. Lahdessa yleiskaavaa uudistetaan valtuustokausittain eli neljän vuoden välein. Yleiskaavaa uudistetaan samalla jaksotuksella kuin kaupungin strategiaa, ja yleiskaavan tavoitteet johdetaan kaupungin strategiasta. Tässä artikkelissa keskityn siihen, miten yleiskaavaa käytetään kaupunginhallinnon sisällä ja miten yleiskaavoituksessa mukana olevat eri toimialojen viranhaltijat näkevät kaavatyöskentelyn merkityksen. Analysoin, miten yleiskaavasta on rakennettu strategisen suunnittelun työkalua, miten suunnitteluprosessin ja kaavan strategisuus ymmärretään sekä miten suunnittelun legitimiteetti rakentuu. Analyysini lähtökohtana on empiirinen aineisto: tavoitteena on kuvata uutta, Suomen kontekstissa ainutlaatuista yleiskaavan laadintatapaa ja pohtia, miltä se näyttäytyy strategisen maankäytön suunnittelun näkökulmasta. Seuraavassa jaksossa esittelen tutkimuksen aineiston ja menetelmät. Tämän jälkeen pohdin strategisen ja lakisääteisen maankäytön suunnittelun suhdetta paradoksina (Mäntysalo ym. 2014; 2015b) ja esittelen strategisen kehystämisen käsitteen (Healey 2009). Ensimmäisessä analyysijaksossa kuvaan Lahden yleiskaavan laatimisen taustaa, kaavan sisältöä ja esitystapaa sekä kaavan suhdetta kaupungin strategiaan. Sen jälkeen perehdyn tarkemmin Lahdessa omaksuttuun jatkuvan, valtuustokausittain jäsentyvän yleiskaavoituksen malliin, jolla on keskeinen merkitys yleiskaavan toimivuudessa strategisen maankäytön suunnittelun välineenä. Pohdin myös ohjausryhmän roolia yleiskaavaprosessissa. Lopuksi kokoan yhteen, millaisia strategiseen yleiskaavoitukseen liittyviä legitimiteettikysymyksiä Lahden tapauksen tarkastelu tuo ilmi.

Aineisto ja menetelmät

Tutkimuksen aineisto koostuu yhdeksästä Lahden kaupungin viranhaltijan haastattelusta. Kaikki haastateltavat kuuluvat yleiskaavan laadintaa johtavaan ohjausryhmään, johon on koottu viranhaltijoita kaupungin kaikilta toimialoilta (tekninen ja ympäristötoimiala, sivistystoimiala sekä sosiaali- ja terveystoimiala) ja konsernihallinnosta. Haastattelulainausten yhteydessä olen erottanut haastateltavat toisistaan lyhenteillä H1–H9. Kolme haastateltavaa (H1–H3) työskentelee teknisellä ja ympäristötoimialalla ja heidän pääasialliset työtehtävänsä liittyvät yleiskaavan laadintaan. Kuusi haastateltavaa (H4–H9) työskentelee muunlaisissa tehtävissä kaupungin eri toimialoilla ja konsernihallinnossa. Haastattelut tehtiin vuosina 2013–2014 eli järjestyksessään toisella yleiskaavakierroksella. Monilla haastateltavilla oli jo siis kokemusta yhdestä kokonaisesta yleiskaavakierroksesta. Haastattelut sijoittuivat kaavaluonnosvaiheeseen.

Haastattelut kestivät yhdestä kahteen tuntiin, ja ne nauhoitettiin ja litteroitiin. Haastattelujen ohella olen analysoinut suunnitteluasiakirjoja kuten vuonna 2012 hyväksytyn yleiskaavan selostusta, yleiskaavan tavoitteita sekä toteutusohjelmaa, mutta analyysi perustuu pääasiallisesti haastatteluaineistoon; asiakirjoja on käytetty tukiaineistona. Käytin kaikissa haastatteluissa etukäteen valmistelemaani teemarunkoa keskustelujen pohjana. Haastatteluissa käsiteltiin uuden yleiskaavan laatimisen perusteluja, yleiskaavan ja kaupungin strategian suhdetta, kaavoitusprosessin kulkua ja työskentelytapoja sekä kaavan keskeistä sisältöä. Tämän lisäksi pyysin haastateltavia arvioimaan, miten yleiskaavatyö on sujunut, miten uudentyyppinen kaavoitusmenettely on otettu vastaan ja miten toimintatapoja mahdollisesti muutetaan käynnissä olevalla kaavakierroksella.

Haastattelujen perusteella olen yhtäältä kartoittanut yleiskaavaprosessin vaiheita ja haastateltavan roolia siinä sekä toisaalta analysoinut, miten haastateltavat jäsentävät ja tulkitsevat yleiskaavan strategisuutta (Alastalo & Åkerman 2010). Pyrin muotoilemaan esittämäni kysymykset avoimiksi, jotta haastateltavat voisivat mahdollisimman vapaasti kertoa näkemyksistään ja kokemuksistaan (Ruusuvuori & Tiittula 2005). Vaikka käytin haastatteluissa haastattelurunkoa, mahdollisimman luontevan haastattelutilanteen luomiseksi annoin keskustelun edetä melko vapaasti sen mukaan, mitä haastateltavat puheessaan painottivat. Haastattelurunko oli ensisijaisesti muistilista aiheista, joista halusin keskustella. Eri haastateltavat korostivatkin teemoja eri tavoin ja niiden käsittelyjärjestys haastattelutilanteessa vaihteli.

Haastatteluaineiston analyysissa huomioni kohdistuu siihen, millaisia merkityksiä ohjausryhmän jäsenet antavat yleiskaavaprosessille. Tällöin haastateltavien näkökulmien subjektiivisuus on tutkimuksen tekemisen erottamaton lähtökohta (esim. Häkli 1999, 63–72). Lahden yleiskaavaprosessi on ainutlaatuisuudessaan kiinnostava esimerkki pyrkimyksestä kehittää ja käyttää lakisääteisen suunnittelujärjestelmän välineitä strategisessa maankäytön suunnittelussa (Laine ym. 2007, 32–33). Lahden yleiskaava kiinnittyy johdannossa esiteltyihin ajankohtaisiin tieteellisiin ja poliittisiin keskusteluihin strategisen maankäytön suunnittelun luonteesta, sen suhteesta lakisääteiseen suunnitteluun sekä yleiskaavan roolista. Yksittäisen yleiskaavaprosessin analysointi voi siis avata tarkastelutapoja ja näkökulmia, joiden avulla voidaan ymmärtää yleisempiä, yksittäistä tapausta laajemmalle ulottuvia ongelmanasetteluja ja kysymyksiä (Leino 2007).

Strateginen maankäytön suunnittelu paradoksin hallintana ja strategisena kehystämisenä

Johdannossa esitin, että strategista ja lakisääteistä maankäytön suunnittelua on mielekästä lähestyä yhteensovittamisena, ei vastakkainasetteluna (Mäntysalo ym. 2014; 2015b). Strategiseen maankäytön suunnitteluun sisältyy kuitenkin piirteitä, jotka näyttävät olevan ristiriidassa lakisääteiseen suunnitteluun kohdistuvien vaatimusten ja odotusten kanssa. Strategista suunnittelua luonnehtii muun muassa keskittyminen vain joihinkin valittuihin päämääriin, toiminta- ja ongelmalähtöisyys sekä epävarmuuksien ja muutoksen hyödyntäminen (Albrechts & Balducci 2013). Toisaalta kaavojen, myös yleispiirteisiksi ja strategisiksi tarkoitettujen, tulee perustua kattaviin selvityksiin, niiden tulee osoittaa selkeästi sallittu maankäyttö ja kaavan laadinnan ja hyväksymisen prosessi on säädetty laissa. Näiden jännitteiden tunnistamisen ja hallinnan voidaan ajatella muodostavan strategisen maankäytön suunnittelun ytimen. Tätä nimitetään strategisen maankäytön suunnittelun paradoksiksi (Mäntysalo ym. 2014, 14–16; 2015b, 174–176).

Lähestyn strategista maankäytön suunnittelua Patsy Healeyn strategisen kehystämisen (strategic framing) käsitteen kautta (Healey 2009). Healey määrittelee strategisen maankäytön suunnittelun yhteisölliseksi toiminnaksi, jolla pyritään vaikuttamaan kaupungin tai kaupunkiseudun muutosdynamiikkaan. Strateginen suunnittelu tähtää nimenomaisesti muutokseen: tavoitteena on aktiivisesti muuttaa suuntaa ja etsiä uusia mahdollisuuksia (Healey 2004, 46; 2009, 440). Strategiat ovat yhteisön tuottamia ja jakamia näkemyksiä keskeisistä suunnitteluongelmista ja -kysymyksistä, halutusta tulevaisuuden suunnasta ja tarvittavista toimenpiteistä. Toisin sanoen strategisessa suunnittelussa rakennetaan yhteistä kehystä, jonka kautta osapuolet jäsentävät toimintaansa ja keskinäisiä suhteitaan (Healey 2009, 449–452). Strateginen kehystäminen edellyttää Healeyn mukaan taitoa tunnistaa ja rajata olennaiset kysymykset, toimijat ja resurssit: tästä näkökulmasta edellä mainittu paradoksin hallinta ja hyödyntäminen erityyppisissä suunnittelutilanteissa nousee tärkeäksi suunnittelutaidoksi (emt., 447).

Healey painottaa strategisen suunnittelun prosessiluonnetta. Strategia voidaan ilmaista esimerkiksi karttana tai tekstinä, mutta asiakirjoja olennaisempaa on saada aikaan toimintaa ja yhteistyötä; tällä tavoin strategiat heräävät henkiin (Healey 2013, 49). Jotta strategisella maankäytön suunnittelulla olisi todellista muutosvoimaa, sen tulee siis kiinnittyä paikallisiin olosuhteisiin ja prosessissa mukana olevien toimijoiden käsityksiin halutusta muutoksesta (Healey 2009, 445–449). Healeyn mukaan strateginen kehystäminen luo ympärilleen yhteisön, jonka puitteissa aktiivisesti etsitään muutoksen suuntia ja joka ajan myötä vakiintuu osaksi paikallista institutionaalista rakennetta ja jonka piirissä keskustelu ja toiminta jatkuvat (Healey 2009, 453).

Strategisen kehystämisen näkökulma korostaa suunnittelun legitimiteetin tilanteista rakentumista (Connelly 2006, Leino & Peltomaa 2012). Tämä tarkoittaa, että toimijoiden käsitykset sekä kunkin suunnitelman että sen laatimisprosessin legitimiteetistä (Peltonen ym. 2008) rakentuvat kontekstuaalisesti osana toimintaa ja osapuolten välistä vuorovaikutusta. Legitimiteetin rakentumisen kontekstisidonnaisuus korostuu edelleen institutionaalisesti epäselvässä tilanteessa, jossa sekä toimijoiden roolit ja toimintamahdollisuudet instituution sisällä että instituution suhde muihin instituutioihin ovat jäsentymässä uudelleen (esim. Hajer 2004; 2006). Yleiskaavoituksen tiukka kytkös strategiaan ja jatkuva yleiskaavoitus ovat luoneet tilanteen, jossa yleiskaavan suhde muuhun valmisteluun ja päätöksentekoon on muuttunut. Tästä seuraa, että toimijoiden aiemmin omaksumat roolit ja tavat osallistua yleiskaavoitukseen eivät enää päde. Tällöin myöskin legitimiteetin perusteita määritellään uudelleen.

Strateginen yleiskaava

103 000 asukkaan Lahti on Suomen yhdeksänneksi suurin kaupunki ja Päijät-Hämeen maakuntakeskus. Kaupungin asukasmäärä on lisääntynyt 1990-luvulta lähtien, mutta kymmenen suurimman kaupungin vertailussa Lahden väestönkasvu on ollut toiseksi hitainta. Kaupungin strategiassa ja yleiskaavassa on asetettu tavoitteeksi, että vuonna 2025 Lahdessa on asukkaita 118 000, mikä on hieman enemmän kuin kaupungin tai Tilastokeskuksen kasvuennusteen mukainen asukasluku (Henriksson 2015). Erityisesti Lahteen halutaan houkutella työikäistä väestöä ja lapsiperheitä (Lahden kaupunki 2012).

Kaupungin strategian ja yleiskaavan johtoajatuksena on, että Lahti on vuoteen 2025 mennessä ”houkutteleva ja elinvoimainen ympäristökaupunki” (Lahden kaupunki 2012, 4). Päämääränä on muun muassa vähentää kasvihuonekaasupäästöjä, kasvattaa cleantech- ja muotoilualan liiketoimintaa, tiivistää yhdyskuntarakennetta sekä kehittää joukko- ja kevyttä liikennettä. Maankäytön suunnittelun näkökulmasta Lahden verrattain tiivis kaupunkirakenne ja lyhyet etäisyydet antavat hyvät mahdollisuudet parantaa lähipalveluita ja liikenneverkkoa, mutta toisaalta kaupungissa ei ole jäljellä laajoja rakentamattomia alueita odottamassa käyttöönottoa. Yleiskaavassa onkin kyettävä ratkaisemaan, miten rakennettuja alueita tiivistetään ja täydennetään kasvavan väestön asuttamiseksi (Lahden kaupunki 2012).

Lahteen alettiin laatia uutta koko kaupungin kattavaa yleiskaavaa vuonna 2009. Edellinen oikeusvaikutukseton yleiskaava oli vuodelta 1998, ja sen lähestyvä tavoitevuosi 2010 ja täyttynyt väestöennuste antoivat aihetta yleiskaavan uudistamiselle. Lahdessa oli jo edellisen yleiskaava-arkkitehdin aikana kypsytelty ajatusta niin kutsutusta läsnä olevasta yleiskaavasta eli yleiskaavasta, joka olisi jatkuvasti ajantasainen ja joka sisältäisi maankäytön kehittämisen periaatteet yksityiskohtaisemman suunnittelun näkökulmasta käyttökelpoisessa muodossa (Airamo 2009, Mäntysalo ym. 2014).

Yleiskaavaprosessin uudistamiselle avautui hyvä mahdollisuus, kun kaupungin juuri valittu uusi yleiskaava-arkkitehti halusi jatkaa läsnä olevan yleiskaavan kehittämistä ja kokeilla sitä käytännössä. Yleiskaavan laadinta päätettiin jaksottaa valtuustokausittain siten, että yleiskaavan uudistaminen alkaa valtuustokauden alussa ja valmis kaavaehdotus tulee hyväksyttäväksi viimeisenä valtuustovuonna (kts. seuraava luku). Samaan aikaan myös kaupungin strategiasuunnittelua oli alettu uuden strategiapäällikön johdolla uudistaa, ja yleiskaava ja kaupungin strategia päätettiin sitoa yhteen.

Varmaan just se yleiskaava-arkkitehdin vaihto toi sen momentumin, mutta kyllähän se tulee sitten myöskin sieltä maankäytön johdolta, että ne näkee että tässä voitaisiin lähteä tämmöiseen kiertoon. Ja sitten toisaalta meillä se strategiatyö ehkä siinä samassa vaiheessa vähäsen terävöityi tai oli terävöitynyt jo, niin nähtiin se että nämä ei ole erillisiä juttuja. (H5)

Yleiskaavaa siis uudistetaan samalla jaksotuksella kuin strategiaa ja sen tavoitteet johdetaan strategiasta. Mikäli strategiaan tulee muutoksia, myös yleiskaavan tavoitteet saattavat muuttua. Toisaalta edellisen valtuustokauden päätteeksi tehty yleiskaavan arviointi tuo strategian valmisteluun tietoa siitä, miltä strategia maankäytön suunnittelun näkökulmasta näyttää ja onko sitä tarpeen muuttaa tai selventää. Strategiaan kirjattujen tavoitteiden sovittaminen yhteen yleiskaavassa voi paljastaa joidenkin tavoitteiden olevan törmäyskurssilla. Lahdessa on esimerkiksi osoittautunut ongelmalliseksi yhdistää pyrkimykset edistää yritystoimintaa ja suojella pohjavettä: pohjavesialueilla sijaitsee paljon yritystoimintaa, joka on riski veden laadulle. Toimintojen väliset ristiriidat tulevat konkreettisesti esiin, kun mietitään eri alueiden tulevaisuuden käyttöä. Ristiriita on ilmaistu selväsanaisesti myös kaavaselostuksessa:

Yleiskaavatyön kuluessa ja etenkin vaikutusten arvioinnin yhteydessä kävi ilmeiseksi, että elinvoimaisuuden ja ympäristöarvojen välille voi tulla ristiriitoja. Elinkeinoelämän alueet mahdollistavat elinvoiman. Jos ne sijaitsevat pohjaveden muodostumisalueella Salpausselällä, jossa myös Lahden ominaispiirre ylitse muiden on vaarassa vaurioitua, ne vaarantavat ympäristöarvoja konkreettisesti ja syövät ympäristökaupunki-imagoa. Kumpi on Lahden kannalta tärkeämpää? Tätä on jouduttu yleiskaavaehdotusta laatiessa pohtimaan ja siitä tulee keskustella myös seuraavaa strategiaa työstettäessä. (Lahden kaupunki 2012, 98)

Vain kaavakartta merkintöineen ja määräyksineen on lainvoimainen (Lahden kaupunki 2012, 7), mutta kaavaselostuksen (Lahden kaupunki 2012) ja suunnitteluohjeiden (Lahden kaupunki 2011) ajatellaan olevan vähintään yhtä tärkeitä yksityiskohtaisempaa maankäytön suunnittelua ohjaavia dokumentteja. Selostustekstissä on kuvailtu yksityiskohtaisemmin ja perusteltu, mitä kaavan merkinnöillä ja määräyksillä tavoitellaan ja millaisen kokonaisuuden ne muodostavat. Selostus on laadittu tarinaksi, jossa kuvataan, millainen kaupunki Lahti on yleiskaavan ja strategian tavoitevuonna 2025. Kertomuksen rinnalle on nostettu tekstilaatikoihin katkelmia yleiskaavan tavoitteista, vaikutusten arvioinneista sekä selvitys- ja tausta-aineistosta. Lisäksi jokaiselle kaavakartan aluevaraukselle on laadittu oma suunnitteluohjeensa, joka kuvaa ja perustelee kaavamerkintöjä ja -määräyksiä yksityiskohtaisemmin, millaista maankäyttöä alueelle tavoitellaan.

Meillä on kartta ja selostus selkeästi erillisiä eli kartassa on todennäköisesti muutoksia vähemmän, mutta sitten selvityksissä ja selostuksessa on muutoksia enemmän. Tällä me toivotaan, että me voidaan vaikuttaa siihen, että päättäjät näkevät, että sen selostuksen merkityskin on suuri, koska se ohjaa siihen, miten suunnittelijat sitten […] sen kartan sisällä työskentelevät. (H3)

Kaavakartan ja muiden kaava-asiakirjojen erottaminen ilmentää jännitettä strategisen suunnittelun ja lakisääteisen suunnittelun välillä (Mäntysalo ym. 2014; 2015b). Yleiskaava on sisällöltään ja esitystavaltaan perinteinen aluevarauskaava, joka on ohjeena asemakaavoitukselle. Sen tulee siis selkeästi ja yksiselitteisesti osoittaa kunkin alueen maankäyttö. Toisaalta kaavakartan ei katsota yksin riittävän kuvaamaan yleiskaavalla tavoiteltavaa maankäyttöä. Selostuksessa ja suunnitteluohjeissa perustellaan tehtyjä ratkaisuja suhteessa strategisiin tavoitteisiin. Esimerkiksi kaavaselostuksessa ja suunnitteluohjeissa esitettyä yleiskaavan toteutumisen vaiheistusta perustellaan kestävän kasvun strategisella tavoitteella: palvelujen (mukaan lukien joukkoliikenne) järjestämisen ja viheralueiden yhtenäisyyden kannalta tiettyjen alueiden rakentaminen tulee aloittaa vasta muiden toteuduttua (Lahden kaupunki 2012, 5). Myös kaavaselostuksen pukeminen kertomuksen muotoon voidaan tulkita keinoksi korostaa suunnitelman tulevaisuusorientaatiota ja osoittaa, että yleiskaavan ratkaisuilla voidaan vaikuttaa tulevaisuuden kaupungin muotoutumiseen.

Paikallisena sovelluksena kaavakarttaan on sisällytetty niin sanottu Salpausselkä-merkintä ja siihen liittyvä määräys. Merkintä on suoraa jatkumoa kaupungin strategialle, jonka visiona on tehdä Lahdesta elinvoimainen ympäristökaupunki (Lahden kaupunki 2012, 4). Maankäytön suunnittelun näkökulmasta kaupunkia halkova Salpausselän reunamuodostuma on ”houkuttelevan ja elinvoimaisen ympäristökaupungin perusta”, ja määräyksen mukaan ”maankäytön suunnittelussa ja rakentamisessa tulee ottaa huomioon reunamuodostuman merkitys maiseman, geologian, pohjaveden, luonnonympäristön, ilmaston, kulttuurihistorian ja virkistyksen kannalta” (Lahden kaupunki 2012, 17). Määräys on luonteeltaan ennen kaikkea strateginen eikä tiukan sitova, mutta se tuo esiin merkityksen, joka Salpausselälle on kaupungin suunnittelussa annettu ja on kartalle piirretty muistutus jatkosuunnittelulle.

Jatkuva yleiskaavoitus

Lahdessa on omaksuttu niin kutsuttu jatkuva yleiskaavoitus, joka jaksottuu valtuustokausien mukaisesti (vrt. Kunzmann 2013, 30). Tämä tarkoittaa, että yleiskaavan laatiminen aloitetaan uudestaan joka neljäs vuosi uuden kaupunginvaltuuston aloitettua kautensa. Valtuusto hyväksyy kaupungin strategian ja asettaa kaavan tavoitteet ensimmäisen valtuustovuoden aikana, ja kaavaehdotus tulee saman valtuuston hyväksyttäväksi viimeisen valtuustovuoden aikana. Tällöin myös raportoidaan yleiskaavan toteutumisesta ja muista kaavatyön aikana kohdatuista pulmista ja kysymyksistä. Näin seuraavalla valtuustolla on uudesta strategiasta ja yleiskaavan tavoitteista päätettäessä tietoa edellisen yleiskaavan toimivuudesta. Nelivuotisen, jatkuvan yleiskaavaprosessin kulku on kuvattu kuviossa 1. Yleiskaava laaditaan oikeusvaikutteisena, ja lainvoimaiseksi tultuaan se ohjaa yksityiskohtaisempaa maankäytön suunnittelua, kunnes seuraava yleiskaava saa lainvoiman. Ensimmäisen kaavakierros alkoi vuonna 2009, ja yleiskaava hyväksyttiin joulukuussa 2012. Nyt on meneillään toinen kaavakierros: yleiskaavaehdotus valmistunee vuoden 2015 aikana ja etenee valtuuston hyväksyttäväksi vuonna 2016.

Tuomisaari_kuvio1
Kuvio 1. Yleiskaavaprosessin eteneminen valtuustovuosittain.

Lahden kaupungin tapa uudistaa koko kunnan yleiskaava valtuustokausittain on suomalaisittain ainutlaatuinen. Koko kuntaa koskevien yleiskaavojen laatimisprosessi vie usein vuosia, ja yleiskaavan uudistamisväli saattaa olla yli kymmenen vuotta. Yleiskaava voidaan laatia myös koskemaan jotain kunnan osaa, ja koko kunnan yleiskaavan sijaan kunnissa laaditaankin usein osayleiskaavoja ohjaamaan asemakaavoitusta. Jatkuvasti käynnissä olevan yleiskaavoituksen myötä Lahdessa aiotaan luopua osayleiskaavojen tekemisestä, jolloin yksi yleiskaava ohjaa kaikkea kaupungin asemakaavoitusta. Yhden yleiskaavan etuna pidetään sitä, että yleiskaavatasoiset ratkaisut ja valinnat on punnittu keskenään ja ne on ilmaistu yhdessä asiakirjassa. Tämän toivotaan helpottavan maankäytön kokonaisuuden hallintaa ja vähentävän päällekkäistä työtä.

Tavallaan ihan energiatehokkaan työskentelyn kannalta haluttaisiin luopua niistä osayleiskaavoista eikä meillä ole nyt tavoitteena tehdäkään niitä, että sitten koko yleiskaava suurin piirtein aina valtuustokausittain. Silloin tiedetään, että meillä on yksi asiakirja, joka sitten kertoo sen kokonaisuuden. (H2)

Jatkuvasti käynnissä olevalla yleiskaavoituksella pyritään sujuvoittamaan kaavoitusta. Haastateltavien mukaan perinteisen koko kuntaa koskevan yleiskaavoituksen yhtenä ongelmana on sen kesto. Kaavaprosessit voivat venyä, koska tarvittavan aineiston kerääminen ja tulkinta vievät aikaa, ja pahimmassa tapauksessa kerätty aineisto ehtii vanhentua ennen kun kaava astuu voimaan. Jatkuvasti käynnissä oleva kaavatyö taas antaa tilaisuuden kartuttaa selvitys- ja muuta tietoa koko ajan ja tarvittaessa muuttaa suunnitelmaa verrattain nopeasti tavalliseen yleiskaavoitukseen verrattuna. Haastateltavien mukaan tämä keventää ja nopeuttaa kaavoitusta. Kaavoittajan näkökulmasta katkeamattoman yleiskaavoituksen katsottiin vähentävän painetta saada aikaan kerralla valmis ja kaiken kattava suunnitelma. Päämääränä ei ole tuottaa aukotonta kokonaiskuvaa kaupungin nykytilanteesta ja lukita haluttua tulevaisuudenkuvaa vuosiksi eteenpäin vaan sitä vastoin pitää suunnittelu liikkeessä ja parantaa reagointiherkkyyttä.

Tällä lailla päästään jatkuvaan prosessiin, josta tulee sitten kevyempi sitä myöten kun sitä tehdään koko ajan, ei tarvitse aina aloittaa puhtaalta pöydältä. […] Se tarve nähtiin aivan ilmeiseksi, että sitä yleiskaavaa pitää ruveta tekemään nopeammin ja jotta sitä pystytään tekemään nopeammin, sitä on pakko tehdä koko ajan, koska kolmessa vuodessa ei pysty tekemään niin täydellistä, suunnitelmaa. Sitten vaan pidetään selvitystietoja ja paikkatietoja jatkuvasti yllä. (H1)

Keskeytymätön yleiskaavoitus muuttaa myös yleis- ja asemakaavoituksen välistä suhdetta. Yksi ulottuvuus liittyy tiedonkulkuun eri kaavatasojen välillä. Lahdessa yleis- ja asemakaavoitusta tekevät suurelta osin samat henkilöt eli asemakaavoittajat ovat mukana myös yleiskaavan laadinnassa ja ovat siten perillä yleiskaavassa tehdyistä ratkaisuista ja niistä käydyistä keskusteluista. Ajantasaisen yleiskaavan toivotaan myös helpottavan asemakaavoittajien työtä (kts. Airamo 2009). Haastatteluissa korostettiin myös kaavaselostuksen ja yleiskaavan liitteenä olevien aluekohtaisten suunnitteluohjeiden merkitystä asemakaavoituksen suunnannäyttäjinä; niissä kuvataan yksityiskohtaisemmin, mitä kaavamerkinnöillä ja määräyksillä tavoitellaan sekä esitetään yleiskaavan toteutumisen vaiheistus.

Strategisen suunnittelun paradoksin näkökulmasta nelivuosittain päivittyvällä yleiskaavalla pyritään hallitsemaan jännitettä joidenkin ratkaisujen lukitsemisen ja tulevaisuuden vaihtoehtojen avoinna pitämisen välillä (Mäntysalo ym. 2014; 2015b): lainvoimaiseksi tultuaan yleiskaava ohjaa kaupungin maankäyttöä, mutta tehtyjen ratkaisujen arviointi ja mahdollinen muuttaminen käynnistyy saman tien uudestaan. Täydellisen uudistamisen sijaan toisella kaavakierroksella päivitetään ja tarkennetaan voimassaolevaa suunnitelmaa. Jatkuvuuden ja ennakoitavuuden kannalta olisi ongelmallista, jos kaupungin maankäyttöä ohjaava suunnitelma muuttuisi merkittävästi muutaman vuoden välein (Van den Broeck 2013); se olisi myös työmäärältään liian suuri tehtävä. Haastateltavien mukaan suurimmat muutokset tulevat kaavaselostukseen ja suunnitteluohjeisiin kaavakartan pysyessä pääosin samankaltaisena. Uudella kaavakierroksella koetellaan myös sitä, miten kaupungin muut toimialat, luottamushenkilöt ja osalliset suhtautuvat asteittain uudistuvaan ja muuttuvaan yleiskaavaan ja miten kaavaprosessissa pystytään määrittelemään tärkeimmät muutoskohteet hyväksyttävästi.

Strategisen kehystämisen yksi olennainen ulottuvuus on karsinta ja valikointi (Healey 2009, 449–452). Suunnittelussa tehdään poliittisia valintoja vaihtoehtoisten suuntien ja toimenpiteiden välillä kun päätetään, mitä otetaan mukaan ja mitä jätetään ainakin toistaiseksi kehyksen ulkopuolelle. Suunnittelun legitimiteetin kannalta on ratkaisevan tärkeää, että valinnat tehdään läpinäkyvästi ja hyväksyttävästi. Tämä korostuu erityisesti jatkuvassa yleiskaavassa, jossa suunnitelmaa päivitetään vähitellen. Kaikkien toimijoiden on hyväksyttävä, että suunnitelma ei tule kerralla valmiiksi ja että suunnittelun painopisteet vaihtelevat kaavakierroksesta toiseen (Connelly ym. 2006, 270–271, kts. myös Ympäristöministeriö 2014, 37). Suunnittelun keskeneräisyys ja valikoivuus voidaan nähdä myös mahdollisuutena kohdistaa voimavaroja kulloinkin tärkeimpiin kysymyksiin ja varmistaa, että ne tulevat käsitellyksi tarpeeksi perusteellisesti. Tästä näkökulmasta katsoen valikoivuus voi myös parantaa suunnittelun legitimiteettiä.

Yleiskaavoituksen taustalla oleva idea jatkuvasti muuttuvasta ja kehittyvästä kaavasta pätee sisällön ohella myös tapaan, jolla kaavaa tehdään. Haastateltavat korostivat, että kyseessä on oppimisprosessi sekä suunnittelijoille että muille kaupungin toimijoille, sidosryhmille ja kaupunkilaisille. Kaavan vaikutusten ja toteutumisen lisäksi arvioidaan itse kaavoitusprosessia, ja sisällön ohella myös tällä hetkellä omaksuttuja toimintatapoja muutetaan tarpeen mukaan. Haastatteluissa viitattiin yleiskaavaan työkaluna, jota testataan ja kehitetään kokemusten ja palautteen karttuessa.

Me oikeastaan rakennetaan sitä [yleiskaavaa] työkaluna koko ajan, että se ei ole missään tapauksessa mun nähdäkseni valmis vaan sitä ikään kuin testataan tässä koko ajan matkan varrella, että miten se sellaisena toimii, mitä me ollaan nyt ajateltu. (H4)

Yleiskaava yhteisenä keskustelufoorumina

Kaavatyötä johtaa kuukausittain kokoontuva ohjausryhmä, jossa on edustajat kaikilta kaupungin toimialoilta ja konsernihallinnosta. Toimialojen välisen yhteistyön yhtenä tavoitteena on saada suunnittelun pohjaksi tietoa siitä, mitä kaupungin hallinnossa tapahtuu ja mitkä kysymykset ja ongelmat erityisesti vaativat ratkaisemista. Toisaalta ohjausryhmä on keino pitää muut kaupungin toimijat ajan tasalla yleiskaavoituksesta. Ohjausryhmästä on haluttu tehdä foorumi, jossa henkilöt eri hallinnonaloilta voivat tavata ja keskustella ajankohtaisista strategisista kysymyksistä. Ohjausryhmän merkitystä korostaa se, että se on haastateltavien mukaan ainoa ryhmä, jossa kaikki kaupungin toimialat ovat mukana ja jossa pohditaan toimenpiteitä strategian toteuttamiseksi.

Me todettiin itse asiassa nyt tällä tavoitekierroksella, että itse asiassa tämä yleiskaavatyöskentely ja se yleiskaavan ohjausryhmä on ainut koko kaupungin tasoinen tämmöinen strategiaryhmä, jossa kaupungin strategiasta lähtien viedään konkreettisemmalle tasolle niitä tavoitteita, ja siinä on tosiaan muitten toimialojen edustajat mukana. (H1)

Haastatteluissa korostuikin itse kaavoitusprosessin tärkeys. Tavoitteena on saada aikaan mahdollisimman hyvä suunnitelma, mutta yhtä arvokkaana pidetään eri toimijoiden välistä yhteistyötä ja vuorovaikutusta. Tiedonvaihdon lisäksi säännöllisellä yhteistyöllä on merkitystä toimijoiden välisen oppimisen ja yhteistoiminnan kehittymisen näkökulmasta. Parhaimmillaan yleiskaavatyö lisää eri hallinnonalojen ymmärrystä toistensa toiminnasta ja auttaa hahmottamaan eri sektoreiden risteyskohtia.

Strategisen kehystämisen näkökulmasta yleiskaavan ohjausryhmästä on haluttaa kehittää yhteisö, jonka piirissä strategiaa toteutetaan (Healey 2009, 448–449). Kuten Healey (2013) huomauttaa, strategisuus ei pelkisty suunnitteludokumenttien ominaisuudeksi: strateginen ajattelu on voinut vaikuttaa niiden sisältöön, mutta strategia herää eloon ihmisten toiminnassa ja vuorovaikutuksessa, kun päätöksiä ja valintoja peilataan strategiaan. Suunnitteluprosessit voivat ruokkia strategista mielikuvitusta ja siten lisätä ymmärrystä kaupunkikehityksen dynamiikasta ja sen yhteyksistä yksittäisiin valinta- ja päätöksentekotilanteisiin (Healey 2013, 49–50).

Nämä [eri toimialat] on elänyt pitkään aika lailla omissa laatikoissaan kauniisti, mutta kun tämä maailma menee siihen, että entistä enemmän pitää yrittää ymmärtää näitä erityyppisten toimijoiden keskinäisiä riippuvuussuhteita ja vuorovaikutuksia, niin oikeastaan yleiskaava on yksi ihan meidän strategisimpia työkaluja tällä hetkellä todella erilaisten asioiden yhteensovittamiseen. (H4)

Yleiskaavan katsotaan olevan yksi tärkeimmistä välineistä toteuttaa strategiaa. Eri toimialat ja luottamushenkilöt on haluttu saada laajasti mukaan yleiskaavan tekemiseen ja siten sitoutumaan sen toteuttamiseen. Ei ole kuitenkaan itsestään selvää, että kaikki kaupungin toimijat ajattelevat yleiskaavan ja strategian yhteydestä samalla tavalla. Muilla toimialoilla ei välttämättä pidetä kaavan merkitystä strategian toteuttamisessa yhtä suurena kuin maankäytön suunnittelussa eikä suunnitteluun osallistumista siten pidetä niin tärkeänä kuin mitä prosessissa tavoitellaan. Kaikki haastateltavat mainitsivat, että ohjausryhmän jäsenten muiden työtehtävien ja kiireiden takia kaavatyöskentelylle saattaa olla vaikea löytää aikaa.

Siinä yleiskaavan ohjausryhmässäkin vähän vaihtelee että kuka siellä nyt on paikalla. Ja kuka on mitenkin kiinnostunut tai, sitten tavallaan sitoutunut siihen kaavaprosessiin eikä vaan, poimimaan joitain juttuja siitä. Mutta nämä huomioiden niin, kyllä se kuitenkin on varsin hyvin toiminut. (H7)

Muilla toimialoilla työskentelevät ohjausryhmäläiset arvioivat, että yleiskaavatyöhön osallistuminen hyvä tapa pitää keskusteluyhteyttä auki, vaihtaa tietoja ja päästä vaikuttamaan. He nimesivät haastatteluissa useita konkreettisia solmukohtia heidän työnsä ja yleiskaavan välillä. Kunnallisen palveluverkon suunnittelu ja kehittäminen mainittiin useimmissa haastatteluissa kaikkia kunnan toimialoja yhdistävänä kokonaisuutena, johon yleiskaavassa tehtävillä ratkaisuilla on suora vaikutus.

Koska uudenlainen työskentelytapa on ollut käytössä vasta verrattain vähän aikaa, muiden toimijoiden saattaa olla vielä hankala arvioida, millaisia konkreettisia hyötyjä siitä voisi olla heidän toiminnalleen ja miksi heidän kannattaa käyttää siihen aikaa ja voimavaroja. Osallisten tulee vakuuttua, että aiemmin erillisten asioiden ja kysymysten käsittely helpottuu, kun ne tuodaan yhteisen kehyksen sisään (Healey 2009, 449). Toimijoiden sitouttamiseksi on tärkeää pystyä myös seuraamaan suunnitelmien toteutumista ja osoittamaan, että työ tuottaa tuloksia (Albrechts & Balducci 2013, 20). Yleiskaavan merkitystä strategisen suunnittelun välineenä ja ohjausryhmän roolia strategisena yhteistyöryhmänä on perusteltava koko ajan: yleiskaavoituksen tapaan legitimiteetin rakentumisen prosessi on käynnissä jatkuvasti (Connelly ym. 2006, 270).

Institutionaalisen epäselvyyden näkökulmasta onnistunut strateginen kehystäminen vähentää uudenlaiseen yleiskaavoitukseen liittyvää institutionaalista epäselvyyttä (Hajer 2004; 2006). Yhteisen kehyksen myötä yleiskaavoituksen menettelytavat ja toimijoiden väliset suhteet alkavat vakiintua ja yleiskaavan asema kaupungin strategisen kehittämisen kokonaisuudessa täsmentyy (Healey 2009, 453).

Johtopäätökset

Tässä artikkelissa olen analysoinut Lahden yleiskaavaa strategisen maankäytön suunnittelun ja suunnittelun legitimiteetin näkökulmasta. Yleiskaavasta on haluttu rakentaa koko kaupungin yhteistä strategiatyökalua. Strategisen kehystämisen näkökulmasta tavoitteena on ollut luoda kaupunginhallinnon eri aloja ja toimijoita yhdistävä strateginen kehys, joka helpottaa ja edistää kaupunkikehityksen kannalta keskeisten kysymysten ja ongelmien muotoilua ja ratkaisemista (Healey 2009). Tästä näkökulmasta yleiskaavan legitimiteetti (Connelly ym. 2006) rakentuu sen varaan, miten hyvin strategisen kehyksen luomisessa on onnistuttu. Kyse on sekä sisällöstä että prosessista (Connelly ym. 2006, 270–271, Peltonen ym. 2008): yleiskaavan on kyettävä ratkaisemaan tärkeinä pidettyjä ongelmia ja sen laatimisprosessin tulee olla hyväksyttävä. Tämän analyysin perusteella Lahdessa on onnistuttu yhteisen strategisen kehyksen luomisessa melko hyvin, ja haastattelemieni viranhaltijoiden yleiskaavaprosessi toimii pääpiirteissään hyvin. Tosin he myös korostivat, että sitä on koko ajan kehitettävä eteenpäin. Etenkin muiden toimialojen motivaation ja sitoutumisen ylläpito osoittautui tärkeäksi.

Strategisen maankäytön suunnittelun tavoitteiden, työskentelytapojen ja sisällön on noustava paikallisista olosuhteista ja päämääristä (esim. Albrecths & Balducci 2013, Healey 2007; 2009). Jokainen suunnitteluprosessi on lähtökohdiltaan ja päämääriltään erilainen, minkä vuoksi ei ole mahdollista tai edes tarpeellista määritellä tiukkoja kriteerejä tai ohjeita sille, millainen suunnitelman tulisi olla tai miten se pitäisi laatia. Suunnitelman muoto tai oikeudellinen status eivät määrää, onko suunnitelma luonteeltaan strateginen eikä ole vain yhtä tapaa käsitellä strategisia maankäytön kysymyksiä ja ongelmia. Kaikissa tapauksissa ei ole välttämätöntä käynnistää kaavoitukseen nähden rinnakkaista suunnitteluprosessia vaan myös kaavoitus voidaan toteuttaa siten, että sen puitteissa on mahdollista käsitellä strategisen tason kaupunkikehitykseen liittyviä kysymyksiä. Tällöin on kysyttävä, mitä strategisella suunnittelulla kulloinkin tavoitellaan, miten suunnittelun strategisuus ymmärretään ja millaisin keinoin maankäyttöön liittyviä strategisia kysymyksiä on mielekästä lähteä pohtimaan.

Erotuksena kehityskuvien ja rakennemallien kaltaisiin vapaamuotoisiin strategisiin suunnitelmiin yleiskaavan sisällölle ja suunnitteluprosessille on lakisääteisiä vaatimuksia, jotka rajaavat ja ohjaavat sen käyttöä strategisen suunnittelun välineenä. Maankäyttö- ja rakennuslain arvioinnissa esitetään, että yleiskaavan sisältövaatimuksia tulisi kehittää erityisesti ohjaamaan strategista yleiskaavoitusta. Toisaalta nykyinenkin lainsäädäntö jättää yleiskaavan laatijoille liikkumavaraa ja mahdollistaa yleiskaavan kehittämisen nykyistä strategisempaan suuntaan, mikäli kunnassa niin halutaan (Ympäristöministeriö 2014). Yleiskaavan käyttökelpoisuutta alueidenkäytön strategisessa ohjaamisessa voidaan kunnissa kokeilla sekä kehittää sisältöjä ja toimintatapoja, jotka vastaavat paikallisia tarpeita, toiveita ja voimavaroja.

Juuri tästä myös Lahden yleiskaavan laadinnassa on kyse. Kaupungissa on päätetty kokeilla uudenlaista kaavan laatimisen tapaa ja katsoa, millaisia etuja sillä voidaan saavuttaa aiemmin käytössä olleeseen toimintamalliin verrattuna. Strateginen, jatkuva yleiskaava on toimintatapana vielä sangen uusi, mutta tapauksen tarkastelu osoittaa, että nykyisiä lakisääteisiä maankäytön suunnittelun välineitä voi hyödyntää myös strategisessa suunnittelussa. Yleiskaava on monelta osin niin sanotusti perinteinen kaava, mutta yleiskaavaa työskentelytapana ja dokumenttina koetellaan ja katsotaan, mihin se strategisen maankäytön suunnittelun välineenä taipuu ja mitä sillä voidaan tehdä. Toisin sanoen, kyse on strategisen ja lakisääteisen suunnittelun välisten jännitteiden hallinnasta (Mäntysalo ym. 2014, Mäntysalo ym. 2015b). Strateginen maankäytön suunnittelu voidaan nähdä käytännöllisenä taitona (craft), jonka oppii ja joka kehittyy suunnittelemalla (Healey 2009, 447).

Lahden esimerkki on herättänyt kiinnostusta myös ympäristöministeriössä (Palomäki 2013) sekä muissa kunnissa. Tampereen kantakaupungin1 yleiskaavan uudistaminen on aloitettu vuoden 2013 lopulla, ja Lahden mallia mukaillen kaavatyö on sidottu valtuustokausiin ja yleiskaavan luonnehditaan olevan ”kaupungin kehittämisen väline”, joka ”määrittelee halutun kehityssuunnan”(Tampereen kaupunki 2013, 9). Tampereen kantakaupungin yleiskaavan ensimmäinen kierros on määrä saada päätökseen kuluvan valtuustokauden päätteeksi vuonna 2016. Onkin kiinnostavaa seurata, leviääkö toimintamalli muodossa tai toisessa muihin kuntiin ja millaisia tapauskohtaisia sovelluksia se saa. Joka tapauksessa Lahden tapa uudistaa yleiskaava voi kannustaa muitakin kuntia miettimään ja kokeilemaan, millainen yleiskaavoituksen tapa niille sopisi.

Myöhemmässä tutkimuksessa olisi tärkeää perehtyä jatkuvan, strategisen yleiskaavoituksen legitimiteettiin myös kansalaisten näkökulmasta. Kansalaisten osallistumismahdollisuuksien ja suunnittelujärjestelmän selkeyden kannalta on myönteistä, että yksi yleiskaava ohjaa kaupungin suunnittelua ja että se sisältää myös maankäytön strategiset linjaukset (Mäntysalo & Jarenko 2012). Toisaalta uusi yleiskaavoituksen jaksotus on huomattava muutos aiempaan suunnittelukäytäntöön verrattuna. Suunnittelun legitimiteetin kannalta on välttämätöntä, että kaupunginhallinnon toimijoiden lisäksi myös kansalaiset hahmottavat, mistä jatkuvasti käynnissä olevasta strategisessa yleiskaavoituksessa on kyse sekä miten ja milloin siihen voi ottaa osaa. Yleiskaavaprosessin kehittämisessä onkin pidettävä huoli siitä, että kaavoitusprosessi on kansalaisen näkökulmasta selkeästi jäsentyvä ja tukee kaavoitukseen osallistumista ja vaikuttamista. Jatkotutkimuksessa tulisi myös selvittää luottamushenkilöiden käsityksiä ja kokemuksia yleiskaavasta osana strategisen maankäytön suunnittelun keinovalikoimaa sekä jatkuvasta, valtuustotyöskentelyyn sidotusta yleiskaavoituksesta.

Kiitokset

Maj ja Tor Nesslingin säätiö ja Koneen säätiö ovat rahoittaneet tutkimuksen tekemistä. Kiitän kolmea nimetöntä arvioijaa palautteesta, joka auttoi parantamaan artikkelikäsikirjoitusta.

Kirjallisuus

Alastalo, Marja ja Åkerman, Maria (2010). Asiantuntijahaastattelun analyysi: Faktojen jäljillä. Teoksessa Ruusuvuori, Johanna & Nikander, Pirjo & Hyvärinen, Matti (toim.): Haastattelun analyysi. Vastapaino, Tampere. 372–392.

Albrechts, Louis ja Balducci, Alessandro (2013). Practicing strategic planning. In search of critical features to explain the strategic character of plans. disP – The Planning Review 49:3, 16–27.

Van den Broeck, Jef (2013). Balancing strategic and institutional planning: the search for a pro-active planning instrument. disP – The Planning Review 49:3, 43–47.

Connelly, Steve & Richardson, Tim & Miles, Tim (2006). Situated legitimacy: Deliberative arenas and the new rural governance. Journal of Rural Studies 22, 267–277.

Hajer, Maarten (2004). Three dimensions of deliberative policy analysis. The case of rebuilding ground zero. Paper for presentation at the 2004 Convention of the American Political Science Association, Chicago.

Hajer, Maarten (2006). The living institutions of the EU: Analysing governance as performance. Perspectives on European Politics and Society 7: 1, 41–55.

Healey, Patsy (2004). The treatment of space and place in the new strategic spatial planning in Europe. International Journal of Urban and Regional Research 28:1, 45–67.

Healey, Patsy (2007). Urban complexity and spatial strategies. Towards a relational planning for our times. Routledge, London.

Healey, Patsy (2009). In search of the ”strategic” in spatial strategy making. Planning Theory & Practice 10:4, 439–457.

Healey, Patsy (2013). Comment on Albrechts and Balducci ”Practicing strategic planning”. disP – The Planning Review 49:3, 48–50.

Kunzmann, Klaus R. (2013). Strategic planning: A chance for spatial innovation and creativity. disP – The Planning Review 49:3, 28–31.

Laine, Markus & Bamberg, Jarkko & Jokinen, Pekka (2007). Tapaustutkimuksen käytäntö ja teoria. Teoksessa Laine, Markus & Bamberg, Jarkko & Jokinen, Pekka (toim.): Tapaustutkimuksen taito. Gaudeamus, Helsinki, 9–38.

Laitio, Matti ja Maijala, Olli (2010). Alueidenkäytön strateginen ohjaaminen. Suomen ympäristö 28/2010. Ympäristöministeriö, Helsinki.

Leino, Helena (2007). Yleinen ongelma, yksi tapaus. Teoksessa Laine, Markus & Bamberg, Jarkko & Jokinen, Pekka (toim.): Tapaustutkimuksen taito. Gaudeamus, Helsinki, 214–227.

Leino, Helena ja Peltomaa, Juha (2012). Situated knowledge – situated legitimacy: Consequences of citizen participation in local environmental governance. Policy and Society 31, 159–168.

Mäntysalo, Raine ja Jarenko, Karoliina (2012). Strategisen maankäytön suunnittelun legitimaation haaste maakäyttö- ja rakennuslaille. Teoksessa Katsauksia maankäyttö- ja rakennuslain toimivuuteen. Ympäristöministeriön raportteja 4/2012. Ympäristöministeriö, Helsinki, 42–49.

Mäntysalo, Raine & Kangasoja, Jonna K. & Kanninen, Vesa (2014). Rakennemallit kaupunkiseutujen suunnittelussa. Strategisen maankäytön suunnittelun paradoksi. Ympäristöministeriön raportteja 18/2014. Ympäristöministeriö, Helsinki.

Mäntysalo, Raine & Jarenko, Karoliina & Nilsson, Kristina L & Saglie, Inger-Lise (2015a). Legitimacy of informal strategic urban planning. Observations from Finland, Sweden and Norway. European Planning Studies 23:2, 349–366.

Mäntysalo, Raine & Kangasoja, Jonna K. & Kanninen, Vesa (2015b). The paradox of strategic spatial planning: A theoretical outline with a view on Finland. Planning Theory & Practice 16:2, 169–183.

Palomäki, Johanna (2013). Lahden yleiskaava. Teoksessa Koivu, Veli-Pekka, Korkala, Paula, Laitio, Matti, Manninen, Rikhard, Paajanen, Paula, Palomäki, Johanna, Rossi, Leena ja Vänskä, Veikko (toim.): Yleiskaavoituksen uusia tuulia. Ympäristöministeriön raportteja 10/2013. Ympäristöministeriö, Helsinki, 9–16.

Peltonen, Lasse, Tuomisaari, Johanna ja Kanninen, Vesa (2008). Kaavavalitukset ja koettu oikeudenmukaisuus. Yhdyskuntasuunnittelu 46:3, 11–34.

Ruusuvuori, Johanna ja Tiittula, Liisa (2005). Tutkimushaastattelu ja vuorovaikutus. Teoksessa Ruusuvuori, Johanna & Tiittula, Liisa (toim). Haastattelu. Tutkimus, tilanteet ja vuorovaikutus. Vastapaino, Tampere, 22–56.

Tampereen kaupunki (2013). Kantakaupungin yleiskaava 2040. Osallistumis- ja arviointisuunnitelma 26.3.2014. [viitattu 31.8.2015]
<http://www.tampere.fi/material/attachments/o/tYcUE45eO/OsallistumisJaArviointisuunnitelma.pdf>

Ylinen, Helena, Hokkanen, Olli, Miettinen, Heikki ja Pahkasalo, Katariina (2013). Alueidenkäytön suunnittelujärjestelmän toimivuus. Ympäristöministeriön raportteja 15/2013. Ympäristöministeriö, Helsinki.

Ympäristöministeriö (2014). Arviointi maankäyttö- ja rakennuslain toimivuudesta. Suomen ympäristö 1/2014. Ympäristöministeriö, Helsinki.

Asiakirja-aineisto

Airamo, Raimo (2009). Kehykset hyvälle elinympäristölle. Lahden yleiskaavoituksen suuntaviivoja. Teknisen ja ympäristötoimialan maankäyttö, Lahti.

Henriksson, Irja (2014). Tilastokatsaus. Väestönmuutos ja ikärakenne 2014. Lahden kaupunki, tekninen ja ympäristötoimiala. [viitattu 31.8.2015] <http://www.lahti.fi/www/images.nsf/files/A57264E03B383F94C2257E61002F08ED/$file/vaestonmuutokset2014.pdf>

Lahden kaupunki (2011). Yleiskaava 2025. Aluevarausmerkinnät ja -määräykset sekä aluekuvaukset ja suunnitteluohjeet. Yleiskaavaehdotus 28.10.2011. [viitattu 31.8.2015] <http://www.lahti.fi/www/images.nsf/files/B1CCBD821C0BCBCEC2257A4F00425127/$file/Liite4_YK2025_Suunnittuluohjeet.pdf>

Lahden kaupunki (2012). Yleiskaava 2025. Kaupungin strategiasta maankäytön suunnitteluun. Miten Lahti voi kasvaa kestävästi? Yleiskaavaehdotuksen selostus 9.1.2012. [viitattu 31.8.2015]
<http://www.lahti.fi/www/images.nsf/files/60A5CFE15A3A690AC2257A4F00422FF6/$file/Liite2_YK2025_Ehdotus_selostus_WEB.pdf>

Johanna Tuomisaari

HM, tohtorikoulutettava, Johtamiskorkeakoulu, Tampereen yliopisto