Kuntalaisten osallistumisen hyödyt

Antti Leskinen

Tampereen kaupungin soveltaman määritelmän mukaan kuntalaisten suora osallistuminen täydentää edustuksellista demokratiaa, ei korvaa sitä. Suora osallistuminen merkitsee sitä, että kuntalainen yksin tai osana ryhmää pääsee vaikuttamaan kunnallisen politiikan ja hallinnon sisältöön. Osallistumisella on itseisarvo kunnallisessa demokratiassa osana avointa nykyhallintoa ja julkisten palvelujen kehittämistä. Asiallisen osallistumisjärjestelmän toteuttamiseen kunnassa tarvitaan ymmärrystä suoran osallistumisen hyödyistä. Silloin osataan paremmin suunnata resursseja henkilöstön ja johdon koulutukseen, rekrytointiin ja organisaatioon.

Kannattaako isoon asemakaavoitukseen liittyviä intressejä sovitella suunnittelun aikana vai varataanko aikaa ja rahaa valitusruljanssiin? Osallistumista järjestetään joissakin kunnissa juuri lait ja asetukset täyttäen. Isoissa kaupungeissa kuntalaisten osallistuminen alkaa näkyä organisaation rakenteessa ja toiminnassa; osallistumista suunnitellaan ja toteutetaan ammattimaisesti. Kun suoraa osallistumista ei kunnassa osata järjestää, osallistumista havahdutaan yleensä järjestämään liian myöhään. Silloinkin vain tiedotetaan kun pitäisi vuorovaikuttaa ja neuvotella. Epäpätevä toiminta tuottaa lähinnä haittoja: luottamusta osapuolten kesken ei saavuteta ja näkemyserot voivat kärjistyä. Pahimmillaan syntyy epäluuloa ja katkeruutta, mikä vaikeuttaa kunnan tulevaakin suunnittelua ja päätöksentekoa.

Osallistumisen järjestämistä voi verrata ennaltaehkäisevään terveydenhoitoon; molempien hyödyistä on tietoa, mutta tilanteet ja osapuolet vaihtelevat. Toiveet suorien hyötyjen yksiselitteisestä mittaamisesta eivät yleensä toteudu. Lisäksi pelkkä mitattavien hyötyjen arviointi vahvistaa mekaanista johtamista ja toimintaa, joka ei sovi inhimilliseen hallintoon. Osallistuminen tuottaa mitattavia hyötyjä, mutta muut hyödyt ovat tärkeämpiä. Tämän vuoksi on parempi puhua hyötyjen todentamisesta kuin mittaamisesta. Osallistumisen hyötyjä voidaan pitkällä aikavälillä todentaa tilastoilla, lehdistöseurannalla ja kyselytutkimuksin.

 Osallistumisen hyödyistä merkittävimmät koituvat pitkällä aikavälillä, esimerkiksi luottamuksen vahvistuessa kuntaorganisaation ja muiden osapuolten kesken. Parhaimmillaan luottamus mahdollistaa järkevän keskustelun ja ratkaisut myös vaikeissa tilanteissa. Tavoitteena ovat innovatiiviset ratkaisut, joissa kaikki osapuolet voittavat jollakin tavoin. Joustavaan ja avoimeen toimintaan perustuva päätöksentekokyky on tärkeä hyvän kunnan ominaisuus.

Osallistumisen hyötyjä koituu osallistujille ja osallistumista järjestävälle organisaatiolle. Osallistuminen tuottaa arvokkuutta ja itsekunnioitusta yhteiskunnan jäsenelle tavalla, jota on muuten vaikea saavuttaa. Tutkimusten perusteella osallistujien itseluottamus kasvaa, kun he oppivat ymmärtämään julkisten päätösten monitahoisuutta ja pääsevät vaikuttamaan niihin. Suunnitteluun osallistumalla ihmiset oppivat ymmärtämään omia ja muiden intressejä ­– passiivisemmat yksilöt sen sijaan ovat helppoa saalista manipuloijille.

Lontoolaisen Involve-ajatushautomon raportissa vuodelta 2011 tarkastellaan osallistumisen rahamitallista hyötyjen ja kustannusten arviointia. Raportissa kuvataan useita tapauksia. Esimerkiksi Britannian Humberin alueen luonnonsuojeluhanke vuonna 2005 kilpistyi valituskierteeseen, jonka kustannukset olivat 75.000 puntaa. Toisella yrittämällä luonnonsuojeluhankkeessa kiinnitettiin huomiota osallistumisen järjestämiseen. Järjestämisen kustannukset kirjattiin tarkasti jokaista teekupillista, matkakulua, työtuntia ja muita kuluja myöten. Suojelualue perustettiin ilman valituksia ja osallistumisen kustannukset olivat selvästi pienemmät kuin pelkät edellisen valituskierroksen kulut. Ainakin tällaisissa tapauksissa rahalliset hyödyt voidaan selvästi osoittaa.

Suomessa kaavavalituksista kunnalle aiheutuvat kulut lienevät pienempiä kuin esimerkiksi Britanniassa tai Yhdysvalloissa. Tampereella yhdestä valituksesta lakiyksikölle aiheutuu näppituntumalta noin kymmenen tunnin ja kaavoittajille sadan tai satojen tuntien työmäärä riippuen hankkeen koosta ja mahdollista asemakaavaan tehtävistä muutoksista. Paljon merkittävämpiä saattavat olla yrityksille aiheutuvat kulut. Jos yritys ei voi aloittaa toimitilojen rakentamista suunnitellusti vaan joutuu vaihtamaan paikkaa, se ei pysty vastaamaan tilauksiin ajoissa. Lisäksi lainankorot on maksettava. Jotkut yritykset neuvottelevatkin suoraan osapuolten kanssa ja palkkaavat tähän asiantuntija-apua.

Kun resursseja on vähän, on parempi tehdä vähän mutta kunnolla. Osallistumista ja viestintää on tehtävä suunnitelmallisesti. Suoran osallistumisen hyötyjen saavuttamiseksi kunnan kannattaa ottaa käyttöön suhteellisen pysyviä käytäntöjä. Esimerkiksi sähköiset ja muut viestintävälineet, sähköiset osallistumisalustat ja aluetyöryhmät ja asiakasraadit, joilla on todellisia vaikutusmahdollisuuksia tuottavat pitkän aikavälin hyötyjä. Lastenparlamentti, nuorisovaltuusto, vammais- ja vanhus- ja maahanmuuttajaneuvostot tuovat asiantuntemustaan suunnitteluun ja päätöksentekoon, kun sitä ajoissa kysytään. Osallistumisrutiinit säästävät työaikaa ja helpottavat sekä kuntalaisten, valtuutettujen että viranhaltijoiden elämää. Rutiineihin pitää tilanteen mukaan liittää muita osallistumistapoja, kuten karttapohjaisia kyselyjä, netti- ja muita raateja, työryhmiä, tutustumiskäyntejä sekä vuorovaikutteisia tilaisuuksia kasvokkain, internetissä tai paikallisradion tai -TV:n välityksellä. Kun vaihtoehdot ja niiden vaikutukset kuvataan ymmärrettävästi ja osallistumistavat sovitetaan kuhunkin tilanteeseen, ovat kuntalaisten osallistumisen puitteet kunnossa. Vasta sitten isoja hyötyjä kannattaa odottaa ja arvioida.

Vakiintuneen osallistumisjärjestelmän tärkeimpiä hyödyjä on, että se mahdollistaa organisaation oppimisen. Lisäksi maallikot oppivat asiantuntijoilta mitä hallinto tekee. Tämä näkyy esimerkiksi Tampereella alueellisten työryhmien työskentelyn nopeutumisena. Vielä tärkeämpää on niin kuntalaisten, valtuutettujen kuin virkahenkilöidenkin yhteistyötaitojen paraneminen, eli miten asioita tehdään paremmin yhdessä.

Tehokkaan suoran osallistumisen edellytyksenä on johtamisen kehittäminen ja tarvittavien organisaatiomuutosten havaitseminen. Nämä vaativat johdonmukaisuutta, oppivien rakenteiden soveltamista ja hieman paneutumista asiaan.

Antti Leskinen

Dosentti, Tampereen yliopisto, ympäristöpoliittinen suunnittelu, Kuntademokratian kehittämispäällikkö Tampereen kaupunki, konsernihallinto