Kaupunki­, maatalous­ ja maaseutupolitiikka risteävät kaupunkiseudun maankäytönsuunnittelussa

Jukka Sihvonen

Kaupunkiseutujen asema Suomen aluerakenteellisessa kehityksessä on vahvistunut sekä aluepoliittisten ohjelmien että kaupunkiseutujen ulkoisen ja sisäisen muuttoliikkeen vuoksi. Tämä on ollut toisiaan tukevaa ja vahvistavaa kehitystä. Kaikkiaan kehitys on luonut laajoja pendelöintiin perustuvia kaupunkiseutujen työssäkäyntialueita ja synnyttänyt uusia hallinnollisia sekä toiminnallisia haasteita. Työssäkäyntialue ei kuitenkaan ole pelkästään kaupunkia eikä maaseutua, vaan useiden keskusten ja hajautuvan asutuksen luonnehtimaa laajaa seutua. Yhdyskuntasuunnittelun haaste koskee kaupunkien läheistä maaseutua, joka on identiteetiltään, nimensä mukaisesti, sekä kaupunkimainen että maaseutumainen. Alue- ja kaupunkisuunnittelua koskevissa tutkimuksissa kaupunkien läheistä maaseutua on tarkasteltu tiiviin ja hajautuvan rakenteen yhteyksissä. Niiden vastakohtaisuudesta syntynyttä jakolinjaa on Euroopassa ja Yhdysvalloissa tehdyissä tutkimuksissa seurattu usean vuosikymmenen ajan. Tutkimuksista käy ilmi, että kaupungin ja maaseudun välialuetta on pyritty hallitsemaan ja suunnittelemaan erilaisten kehittämisohjelmien ja politiikkatoimien avulla. Vastaava kaupunki- ja maaseutualueiden ohjelmallinen kehittäminen on vakiintunut myös Suomessa.

Tiiviin ja harvan asutuksen seudusta uusiin aluekäsitteellisiin avauksiin

Suomi on pääosin harvaan, mutta kauttaaltaan asuttu maa, joka varsinkin väestötiheydeltään eroaa tiheästi asutusta Keski-Euroopasta (Sireni 2011, 12). Ristimäen (2005) mukaan työssäkäyntialue on kaupunkiseutua laajempi, ja siihen sisältyvät vielä maaseudun muut taajamat sekä harvaan asutut ja rakentamattomat alueet. Kestävän yhdyskuntarakenteen kannalta ongelmana pidetään kaupunkiseutujen ja lähitaajamien hallitsemattomasti kasvavia lievealueita. Kaupunkiseuduilla rakentamista voidaan ohjata yhdyskuntasuunnittelun, kaavoituksen ja rakennemallien toimenpiteillä, toisaalta siellä vaikuttavat myös kylien laatimat suunnitelmat ja kehittämistavoitteet. Vähitellen kaupunkiseuduille on syntynyt ristiriita: Halutaanko kasvupainealueilla asutus ohjata tiettyihin kyliin vai kyläläisten ja muuttajien toivomille alueille? Kumpi on kestävämpi rakenne, hajautuva vai hajasijoitettu? Asuinrakentamisen sijainnin ohjaus on osoittautunut hankalaksi kuntayhteistyön ongelmaksi. Mäntysalo ym. (2010) korostavat, että kaupunkiseudun kuntien pitkäaikainen keskinäinen kilpailu hidastaa käytännön suunnitteluyhteistyötä.

Alvar Aallon 1940-luvulla laatiman Porin seudun aluesuunnitelman ideana oli luoda visio siitä, mihin suuntaan usean kunnan muodostama suunnittelualue tulee laajentumaan, ja vasta sen jälkeen laatia kaava, joka sijoittaa toiminnot niille kuuluville paikoilleen. Asuntoalueet, maanviljelys ja metsänhoito pyrittiin sijoittamaan niin, että ne muodostavat pysyvän rakenteen. Maanviljelysalueille ei haluttu muuta toimintaa. Lähtökohtana oli, että Kokemäenjokilaakson kehitystä voitaisiin ohjata uuden yhdyskuntakäsityksen mukaan. Aallon mukaan kysymys oli uuden, kaupunkikäsitettä korkeamman yhdyskuntaportaan muodostamisesta, jossa maatalous, teollisuus, liikenne ja asutus ovat toisiinsa sidoksissa. Tällaisella alueella maaseudun ja kaupungin välillä ei ollut enää jyrkkää rajaa. Nupponen painottaa, että Aallon aluesuunnitelmassa tavoitteena oli yhdyskuntien tasapaino koko alueella. (Nupponen 2000, 80–96.)

Nykyisin maaseutu- ja kaupunkipolitiikassa yhdyskuntarakenteen muoto ja käsitteet jakavat mielipiteitä, sillä kun kaupunkipolitiikassa yhdyskuntarakenteita halutaan tehokkuutta tavoitellen tiivistää ja täydentää, maaseutupolitiikassa alueita halutaan kehittää asumisen nimissä. Maaseutupoliittisen kokonaisohjelman 2005– 2008 mukaan maaseutupolitiikan linjana on: ”vähentää asumisen esteitä ja lisätä asumista maaseudulla huolehtimalla siitä, että maaseutu säilyttää kilpailukykyisyytensä terveellisenä, turvallisena ja luonnon kanssa sopusointuisena sekä yhteiskunnallisilta kustannuksiltaan kohtuullisena elinympäristönä” (Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä 2004, 77). Maaseutupolitiikassa korostettiin luonnon läheisyyttä ja asumisen väljyyttä, mikä todetaan yhdeksi tärkeimmistä maaseudulle muuttajia houkuttelevaksi tekijäksi (mts. 75). Kaupunkipolitiikan tavoitteissa puolestaan painotettiin maankäytön toimenpiteitä: ”yhdyskuntasuunnittelussa, kaavoituksessa, asunto-, maa- ja liikennepolitiikassa on tavoiteltava eheää yhdyskuntarakennetta ja kestävää kehitystä”. (Kähkönen 2006, 4–19.) Väljyyttä ja eheyttä korostavien näkemyskiistojen kohteena ovat keskuskaupungista noin 40–50 kilometrin vyöhykkeen sisälle jäävät kehyskuntien maaseutualueet, mutta eivät niinkään kauempana sijaitsevat harvaan asutun maaseudun alueet.

Kaupunkiseuduista onkin yhdyskuntarakenteellisesti muotoutumassa uusi käsitteellinen kategoria, jossa joudutaan etsimään uudenlaisia suunnittelun tapoja ja jossa osataan havainnoida asuinpaikkoja ja alueita niin muodon, rakenteen kuin identiteetin kannalta. Kaupunkiseudut sisältävät kaupunki- ja maaseutukuntia sekä niiden keskuksia, taajamia, kirkonkyliä ja kyliä, mutta myös luonnon ja rakennettua ympäristöä, metsää ja maatalousmaisemaa. Kuntaliitoskeskusteluissa on jo tuotu esiin niin kaupunkiseudun uusia aluerajaustapoja kuin identiteetin kuvauksia. Helsingin Sanomat (2010) esittelee asuntoministeri Jan Vapaavuoren kokoaman kaupunkiseutujen kehittämistä pohtineen Era17-työryhmän tuloksia ja vetää jo otsikollaan, ”Rajat kaupunkien leviämiselle”, vahvaa kaupunki-maaseuturajausta. Työryhmä esittää maankäytön tiivistämistä niin sanotun urban growth boundary -mallin mukaisesti. Kysymyksessä on Yhdysvalloissa ja Australiassa käytetty palveluvyöhykemalli, joka määrittää kaupunkimaisen kasvun rajan. Vyöhykkeen sisällä kunta tarjoaa asukkaille esimerkiksi koulut sekä päivähoitopalvelut, mutta vyöhykkeen ulkopuolella asukas joutuu itse huolehtimaan koulukyydeistä ja vesihuollosta. Samassa lehtiartikkelissa Jukka Noposen mukaan Sitra houkuttelee Suomen kuntia kokeilemaan palveluvyöhykemallia. Noposen mukaan yhdyskuntarakenteen eheyttämistä pitää soveltaa aluetasolla järkevästi, palvelujen ohjaaminen kyliin voi houkutella niihin uusia asukkaita. (Helsingin Sanomat 2010.)

Maaseudun Tulevaisuus -lehden (2010) haastatteluissa professori Hannu Katajamäen mielestä yhdyskuntarakenteen hajautuminen on kyllä ongelma pääkaupunkiseudulla, mutta on jälkiviisasta pakottaa ihmisiä asumaan tiiviimmin vuosikymmeniä kestäneen hajautuneemman asumismuodon sijaan. (Maaseudun Tulevaisuus 2010a.) Katajamäki jatkaa keskustelua ja esittelee Maaseudun Tulevaisuus –lehdessä marraskuussa 2010 uuden, kaupungin ja maaseudun yhdistelmää kuvaavan, käsitteensä – ”maaseutukaupunki”. Käsite kuvaa lähinnä kuntaliitosten kautta syntyneitä, kaupunkimaisia ja maaseutumaisia ympäristöjä sisältäviä, laajoja kaupunkialueita, kuten Seinäjoki tai Salo. Katajamäen mukaan tällaiset kunnat voisivat itse yhdyskuntarakenteensa perusteella päättää ottavatko ne käyttöön nimityksen kaupunki vai maaseutukaupunki. (Maaseudun Tulevaisuus 2010b.) Katajamäen käsitteellinen avaus on osuva kaupungin ja maaseudun vuorovaikutusalueen kannalta. Maaseutukaupunki on hybridi, joka tavallaan luo uudelleen alueellista identiteettiä, ja käsite tarjoaa mahdollisuuden ymmärtää myös maatalous monivaikutteisena toimijana, niin lähi- ja luomuruuan kuin maiseman ja ympäristöntuottajana. Sen ohella maaseutukaupungin yhdyskuntasuunnittelussa kyläasumista voidaan arvioida tiiviin tilan rinnalla myös väljän tilan merkityksessä. Maankäytössä se merkitsee paikallisten elinkeinotarpeiden yhteensovittamista asumisen suunnitteluun, ja siinä rakennemalli on toimiva tapa.

Hynynen (2009) kirjoittaa välialueesta ’seutuistuneena kaupunkina’. Sen sisältöä ei enää varsinkaan Yhdysvalloissa tavoita eri disipliineihin sektoroituneen suunnittelun keinoin eikä kielenkäytössä esiintyneet ”maaseutu” ja ”kaupunki” enää löydy sellaisina perinteisen maankäytön puhtaina kategorioina. (Hynynen 2009, 18.) Suomessa kaupunkiseutujen kylillä on oma, esikaupungista poikkeava roolinsa. Tutkijoiden mukaan kylämäisen elämäntavan tärkein piirre on yhteisöllisyys. Kylillä on esimerkiksi jo pitkään tehty omaehtoista lähidemokratiaa toteuttamalla kyläsuunnitelmia. (Aaltonen ym. 2010, 8–11.) Sellaisella toiminnalla on merkitystä kasvualueen maankäytössä, sillä se vahvistaa kylien identiteettiä. Tässä yhteydessä on näkökulma käännettävä kaupunkikeskeisestä yhdyskuntasuunnittelusta maaseutukeskeiseen kehittämiseen. Kaupunkiseutua koskevassa yhdyskuntasuunnittelussa kysymys on silloin siitä, miten maataloudesta ja kylätoiminnasta lähtevät tavoitteet huomioidaan kuntien omassa ja yhteisessä maankäytön suunnittelussa ja kaupungin maaseudun vuorovaikutuspolitiikan rakentamisessa.

Suomessa on 1990–luvulta alkaen kansalaistoimijoiden ja viranomaisten yhteistyöllä rakennettu maatalouspolitiikan rinnalle uusi maaseudun elinolosuhteita horisontaalisesti kehittävä maaseutupolitiikka. Granbergin mukaan maaseutupolitiikka onkin luonut uuden verkostoitumiseen perustuvan politiikan, joka pyrkii ylittämään kunnallisen sektorihallinnon sisäistämän erikoistumisen ihanteen. Tämän uuden politiikan tavoitteena on kestävä kasvu maaseudulla. Se edellyttää eri toimijoiden yhteistyötä ja kykyä yhdistää paikallisia resursseja ja toimeentulolähteitä. Nämä tavoitteet ja keinot omaksuttiin ja sovellettiin Suomeen EU:n luomasta eurooppalaisesta maaseutupolitiikasta. On kehitetty toimintamalli, joka pyrkii kytkemään yhteen eri tyyppisiä toimijoita hallintorajojen yli. (Granberg 2003.) Granbergin tutkimuksen mukaan maatalouspolitiikan rinnalle on näin reilussa kahdessa vuosikymmenessä kehittynyt monipuolinen poliittinen toimijaverkosto. Se näkyy myös maaseudun elinympäristöä koskevissa tavoitteissa.

Kaupunkiseudun maankäyttösuunnittelun maaseutumaiset lähtökohdat

Maaseudulla toimii ja asuu nykyään monipuolinen kirjo eri ammattialojen ihmisiä. Voidaanko katsoa, että maatalouden merkitys on samalla hiipunut? Ei ole, sillä maatalous on edelleen aluetalouden ja -kehittämisen merkittävä toimiala. Erityisen vaikuttava se on maankäyttäjänä (ks. Voutilainen ym. 2009, 26). Näin ollen kaupungin läheisen maaseudun suunnittelussa ei voida enää pitäytyä vain urbaanien suunnittelumallien soveltamiseen, vaan on tarkasteltava myös maaseutumaiseen maankäyttöön liittyviä tilakäsityksiä ja selvitettävä, mitkä tekijät ja toimijat sitä määrittävät. Kaupunkien läheisellä maaseudulla elävän kylätoiminnan suhdetta kunta- tai seutuhallintoon ja niiden suunnitelmiin voidaan avata tutkimalla toiminnallisuuteen, elämäntapaan, miljööseen, identiteettiin sekä tilaan liittyviä käsityksiä.

Maaseutupolitiikassa seutu on nostettu yhteistyön toimintaympäristöksi. Kasvavilla kaupunkiseuduilla se merkitsee, että myös maaseutupoliittisten toimijoiden on huomioitava koko aluetta koskevat yhdyskuntarakenteelliset tavoitteet. Maaseutupolitiikassa kaupunkiseudun kehittäminen on eri paikoissa tehtävää ruohonjuuritason kansalaistoimintaa. Se ei tähtää maankäytön kautta fyysisesti muovattavan yhdyskuntarakenteen hallintaan, vaan maaseudulla elämisen edellytyksiä parantavien puitteiden, kuten palvelujen tai asuinympäristöjen, parantamiseen. Tällöin kaupunkiseuduilla sekä yhdyskuntien suunnittelijoiden että kyläkehittäjien on ylitettävä käsitteellisiä raja-aitoja ja löydettävä yhteistyön väyliä. Näin voidaan myös keskittyä sellaisiin toiminnallisiin tekijöihin, joille maankäyttö on ensisijainen lähtökohta. Niin on tehty etenkin Seinäjoen kaupunkiseudulla, jossa maatalouspolitiikka ja kaupunkipolitiikka omaavat yhteisiä intressejä: maatalous nähdään siellä tärkeänä osaamis- ja innovaatiopolitiikan, toisin sanoen kaupunkiseutupolitiikan, elementtinä. Rakennemallin avulla alueen kunnat luovat yhteistä käsitystä maatalouden maankäytön tarpeista sekä uudisrakentamisen sijoittumisesta kaupunkiseudun työssäkäyntialueella. Samalla ne muokkaavat myös kaupungin läheisen maaseudun kehittämisen suuntaviivoja. (Sihvonen 2012.)

Monipuolisten vaikutusten vuoksi maatalous on keskeinen kaupungin ja maaseudun vuorovaikutuksen alue. Maatalouden monivaikutteisen roolin tunnistaminen on tärkeää juuri kaupunkiseuduilla ja maataloustuotannon ulkoisvaikutukset ovat mielenkiintoisessa asetelmassa yhdyskuntasuunnittelun kannalta. Kaupungin läheisellä maaseudulla maatalous on tärkeä kaupungin ja maaseudun vuorovaikutustekijä. Kaupunkiseudun yhdyskuntasuunnittelussa joudutaan huomioimaan maatalous- ja maaseutupolitiikkaan liittyvät käytännöt: löytyykö niitä yhdistävän toimijaverkon avulla yhdyskuntasuunnitteluun uusiavälineitä? Kaupunkiseudun maankäytön kysymykset ja ohjauksen ongelmat eivät ole pelkästään suomalainen ilmiö. Kaupunkiseutujen asumista, maaseutua ja maataloutta koskevat ympäristökysymykset ovat Euroopassa voimistuneet 1990-luvulta alkaen. Aallon esittämällä yhdyskuntien tasapainon käsitteellä voidaan erotella toisiaan lähestyvien urbaanin ja ruraalin alueellisia piirteitä. Silloin jo mielenkiintoinen tasapainon käsite on edelleen ajankohtainen.

KIRJALLISUUS

Aaltonen, Jukka, Hynynen, Ari & Lodenius, Staffan (2010). Kylät kehällä. Kyläsuunnittelu kaupunkiseudun ulkokehällä. 121 s. Tampereen teknillinen yliopisto. Tampere.
Granberg, Leo (2003). Kylätoiminnasta maaseutupolitiikan verkostoon. Maaseudun uusi aika –lehti 1/2003, 7–20.
Helsingin Sanomat (2010). Asuntoministerin työryhmä esittää asutuksen tiivistämistä pakolla Rajat kaupunkien leviämiselle. Helsingin Sanomat 27.10.2010.
Hynynen, Ari (2009). Aluerakenteen potentiaali elinkeinojen kehittämisessä: Ylä-Pirkanmaan suuntia. Tutkimusraportissa Ari Hynynen, Jari Kolehmainen & Minttu Kervinen, Kohti uusien avauksien maisemakaupunkia. Tampereen teknillinen yliopisto/ EDGE Arkkitehtuuri ja kaupunkitutkimuslaboratorio.
Kähkönen, Liisa (2006). Suunta suomalaiselle kaupunkipolitiikalle. Kuntaliitto.
Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä (2004). Elinvoimainen maaseutu – yhteinen vastuumme. Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma 2005–2008. 314 s. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän julkaisu 10/2004.
Maaseudun Tulevaisuus (2010a). Asuntotyöryhmä haluaa keskittää yhdyskuntarakennetta vaikka pakolla. Maaseudun Tulevaisuus 29.10.2010.
Maaseudun Tulevaisuus (2010b). Onko maaseudusta tullut ruma sana. Hannu Katajamäki. 22.11.2010.
Mäntysalo, R, Peltonen, L., Kanninen, V., Niemi, P.,Hytönen J., & Simanainen M. (2010). Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät. Viiden kaupunkiseudun yhdyskuntarakenne ja suunnitteluyhteistyö Paras-hankkeen käynnistysvaiheessa. Paras-Arttu-ohjelman tutkimuksia nro 2. Suomen kuntaliitto, Aalto yliopiston TKK/YTK. Helsinki.
Nupponen, Terttu (2000). Arkkitehdit, sota ja yhdyskuntasuhteiden hallinta. Alvar Aallon Kokemäenjokilaakson aluesuunnitelma tilansääntelyprojektina. 304 s. SKS, Helsinki.
Ristimäki, Mika (2005). Yhdyskuntarakenteen seuranta ja tilastot. Maaseudun ja kaupungin määrittely tilastoissa ja tilastojen avulla, Tilastokeskus seminaari 24.8.2005. Suomen ympäristökeskus http://www.stat.fi/ajk/tapahtumia/maaseutu_kaupunki_ristimaki.pdf
Sihvonen, Jukka (2012). Maatalous- ja maaseutumiljöö yhdyskuntasuunnittelun haasteena Seinäjoen kaupunkiseudulla. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän julkaisuja 5/2012. Tampereen yliopistopaino Oy – Juvenes Print, Tampere.
Sireni, Maarit (2011). Maaseudun harvuus ja väljyys. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän julkaisuja 6/2011. Tampereen yliopistopaino Oy – Juvenes Print, Tampere.
Voutilainen, Olli, Vihinen, Hilkka & Wuori, Olli (2009). Maatalous, maaseutu ja tukien kohdentuminen. 94 s. MTT, Tampere.

Jukka Sihvonen

Fil.lis., projektitutkija, Itä-Suomen yliopisto, Karjalan tutkimuslaitos