Kaavoituksen pikkujättiläinen

Anssi Joutsiniemi

Lauri Jääskeläinen & Olavi Syrjänen (2014): Maankäyttö- ja rakennuslaki. 4. uudistettu painos. Rakennustieto. ISBN 978-952-267-055-7

*   *   *

Aiemmin nimellä Maankäyttö- ja rakennuslaki selityksineen – Käytännön käsikirja tunnettu teos on ehtinyt jo kunnioitettavaan neljänteen painokseen. Teos on paisunut uusintapainosten myötä järkälemäisiin mittoihin: 1. painos 439, 2. painos 824, 3. painos 927 ja 4. painos 1152 sivua! On luonnollista, että nimestä on jätetty loppuepiteetit pois: kirjaa ei enää tahdo jaksaa käsissään kantaa, mikä ymmärrettävästi hankaloittaa myös käytäntöä. Syy ei ole kirjoittajien vaan tekijät ovat kiitettävän systemaattisesti dokumentoineet lain kehityksen erityispiirteitä ja kirja on juuri sellainen möhkäle kuin itse lakikin. Katekismus vaikuttaa nyt jo enemmän perheraamatulta. Selityksiä on onneksi kuitenkin entisestään laajennettu. Edellisiin painoksiin verrattuna kirjoittajien kriittiset äänenpainot lain kehityssuuntaan ovat jonkin verran lisääntyneet, mutta lähestymistapa on kautta linjan pääsääntöisesti isällisen ymmärtävä ja opettava. Sellainen lienee lakien selitysteosten luonne.

Kirja koostuu noin 80-sivuisesta johdannosta ja piinallisen yksityiskohtaisesta MRL:n ja MRA:n pykälien esittelystä yksittäisine oikeustapauksineen. Ne tarjoavat riittävästi esimerkkejä lain soveltamisen sfääreistä kiinnostuneille, mutta yksityiskohtien runsaus alkaa jo vaikeuttaa kokonaisuuden hahmottamista. Kunkin lain luvun esittely alkaa kuitenkin kattavalla aihepiirin taustoituksella ja mahdollistavat kirjan lukemisen valikoiden aihepiiri aihepiiriltä. Selitysosien hyvä puoli on, että ne käsittelevät myös sellaisia kaavoituksen ja muun rakentamistoiminnan termejä, joita MRL:ssa ei ole käsitteinä mainittu. Myös täydentävä kirjallisuus on asianmukaisesti listattu.

Maankäyttö- ja rakennuslailla on absurdilla tavalla tarkoitus kattaa fyysisen rakenteen suunnittelu ylikansallisista strategioista yksittäiseen portaan pienaan, mikä kauniista kokonaisvaltaisen suunnittelun ihanteesta huolimatta johtaa myös ongelmiin. Erityisesti viimeaikaisten lakimuutosten keskittyessä entistä korostetummin yksittäisiin detaljeihin. Jo kirjan kirjoitustyössä lain kaksijakoisuus on selkeä: Syrjänen on vastannut alueiden käytön suunnittelujärjestelmän yleisemmistä periaatteista, Jääskeläinen puolestaan yksityiskohtaisesta rakentamisen ja kiinteistötoiminnan ohjauksesta. Vaikka lain peukaloijista ei ole pulaa, olen lähes varma, ettei tästä maasta löydy kirjoittajien lisäksi kuin sormilla laskettava määrä kaavoituslainsäädännön ammattilaisia, joilla olisi käsitys nykylain kokonaisvaikutuksesta yhdyskuntarakenteen kehitykseen.

Täytyy heti tunnustaa etten ole yksi niistä. Olen viimeisen puolen vuoden aikana enemmän tai vähemmän systemaattisesti kirjan eri painoksia vertaillen yrittänyt ymmärtää mihin suuntaan MRL kehittyy ja mitä nämä muutokset ovat tarkoittaneet itse rakentamisen ja maankäytön ohjaukselle. Kirjan johdanto-osuus on ansiokas ja painoksesta toiseen moittii täsmällisten oikeusnormien ja toteuttamisen laadun määrittämättä jättämisestä. Harmikseni en kuitenkaan ole löytänyt teoksesta selkeää näkemystä sille, miksi päätösharkintaa ohjaamaan tarkoitetun ohjeistuksen ja lain tavoitteeksi asetettujen arvojen välinen juopa tuntuu pikemminkin kasvavan kuin kapenevan. Kolmannen painoksen jälkeen lakiin tehdyt paikkausyritykset kun ovat luonteeltaan maankäyttöä ja rakentamista yhä tarkemmin normittavia. On vaikea nähdä miten tehdyt muutokset ovat koko MRL:n tavoitteeksi asetettuja Rakennuslakia uudistavia kriteereitä – ohjeistuksen joustavuutta, proseduraalisuutta, subsidiariteettia ja tavoitesäädösten tuomaa laatua – parantaneet. Teoksessa esitetystä lain muutoslistasta voi tehdä tulkinnan, että suunta on oikeastaan ollut päinvastainen.

Kirja on liian laaja yksityiskohtaiseen erittelyyn, joten arvioni perustuu lukemastani syntyneisiin mielikuviin lain tilasta. Yritän arviossani kuvata lyhyesti joitain ongelmallisia olettamuksia, joita esiteltyjen MRL:n tavoitteiden ja keinojen yksityiskohtainen tarkastelu nostaa esiin. Nähdäkseni nykykaavoituksella on kolme keskenään osin ristiriitaista tehtävää, joihin sen pitäisi pystyä vastaamaan. Mielikuva kaavoista ja rakentamisen normeista, ainakin Meurmanin asemakaavaperinteen pohjalta, on että ne toimivat ensisijaisesti suunnitteluinstrumentteina. Tässä tulevaisuuteen projisoivassa ajattelumallissa kaava toimii tulevaisuuden havainnollistajana tai jollain muulla tapaa tulevan kehityksen suuntaajana. Tällä perinteisellä ulottuvuudella kaavasta on nykykäytäntöön kuitenkin muokkautunut peitepiirroksen kaltainen, osapuolia valmisteluvaiheen lupauksiin sitova ”sopimus”. Suunnittelun työvälineenä se on oikeastaan aivan lohduttoman surkea. Suurimpana ongelmana on koko lainsäädännön perustana oleva projektiontologia – ajatus siitä, että yksittäisen kaavaprojektin voidaan suunnittelun päätyttyä ja lainvoimaisuuden saatuaan sanoa edustavan kokonaisvaltaisesti harkittua ja kestävää tulevaisuuskuvaa. Vaikka lainsäädäntömme historian kannalta keskeiset ominaisuudet – tarkentuvan suunnittelun periaate ja kaavahierarkia – ovatkin yleviä tavoitteita, ei todellisuus valitettavasti ole tämän kaltainen. Suunnittelun kannalta olisi olennaisempaa omaksua prosessilähtöinen ajattelutapa, jossa keskeistä on suunnittelun aikaisen informaation kumuloituminen ja siirtyminen eri toimijoiden hyödynnettäväksi. Pelkkä lainvoimainen kaava ei valitettavasti ole sellainen. Myöskään jokaista uutta kaavaa ja sen tarkennusta ei pitäisi joutua aloittamaan tyhjältä pöydältä.

Toiseksi alueiden käytön suunnittelujärjestelmä toimii maantieteellisenä kehyksenä lainsäädännön ja oikeuksien kohdentamisessa. Tulkintani mukaan tämä johtuu ainoastaan siitä, että MRL:n ”tuotteet” ovat lähes ainoita piirroksen muotoon tehtyä lainsäädäntöä. Ajantasaisesta lainsäädännöstämme löytyy tällä hetkellä 46 muuta lakia ja asetusta, jotka on jollain kytköksellä liitetty asemakaavaan, 17 jotka liittyvät yleiskaavaan ja 8 jotka liittyvät maakuntakaavaan. Listaa tarkemmin perkaamatta voi kiteyttää, että maakuntakaava toimii aluepolitiikan neuvotteluinstrumenttina, yleiskaavalla on keskeinen rooli muiden lakien soveltamisen allokoinnissa ja asemakaava taas profiloituu omistamiseen kytkeytyvien oikeuksien kokoajana. Tämä johtuu pitkälle suomalaisen kaavajärjestelmän vahvasta osa-alueisiin jakamisen perinteestä, jossa kullekin yksikölle tarkkaan määritellyt ominaispiirteet tekevät lain tulkinnasta näennäisen yksiselitteistä. Todellisuudessa sen enempää suunnitteluteorian havainnot zoning-perinteestä kuin KHO:n kokonaisharkintaan perustuva tulkintakaan eivät tue väitettä. Esitystavan korostunut rooli tekee MRL:stä vain kiinteistölainsäädännön jatkeen, jota merkintätapojen yhtenäistämispyrkimys ainoastaan kiihdyttää.

Kolmanneksi MRL:n normirakenne on varallisuuden ja taloudellisen toiminnan tae, mutta tämäkään piirre ei ole laissa kovin yksiselitteinen. Kaava toimii monelle omaisuuden pitkäkestoisena turvaajana, mutta yhtä lailla myös erittäin tehokkaana markkinoille pääsyn rajoittajana sekä tietysti keskeisenä osana yhteiskunnan ansaintalogiikkaa. Tällä talouteen liittyvällä tasolla lienee käyty kiivaimmat yhteydenotot lain uudistamisessa. Erilaisten maankäyttöön ja rakentamiseen liittyvien taloudellisten kytkentöjen vuoksi MRL:iin on tehty koko joukko nopeita pikapaikkauksia. Tämä käy hyvin ilmi tästä kirjan 4. painoksesta. Suuri osa näistä poliittisen paniikinlietsonnan tuloksista (mm. kauppaa, tuulivoimaa, hulevesiä, asuntotuotantoa koskevat muutokset) ovat lain perusajatukselle täysin vieraita. Mikäli esim. kauppa aiheuttaa toiminnallaan yhteiskunnalle merkittäviä negatiivisia ulkoisvaikutuksia, olisi se mielestäni ratkaistava kaupan, ei rakentamisen lainsäädännöllä. Samoin on pyritty toimimaan mm. teollisuuden, liikenteen ja maanpuolustuksen kanssa, jotka yhtä lailla ovat kautta historian olleet kaupunkikehityksen keskeisiä määrittäjiä. Toimijat itse ovat kaikkein tehokkaimpia osoitettujen ja ratkaistavaksi vaadittujen ongelmien ratkaisemisessa. Nyt lähdetyltä tieltä ei ehkä ole paluuta, mutta johonkin on pysähdyttävä. Vaikka yleistynyt jättitrampoliini estää pientalotontin käytön lähiruuan tuotannossa (kuten Toivo Rautavaara aikanaan rintamamiestalojen tonttikokoa perusteli), ei varmaan ole tarkoituksenmukaista laatia MRL:iin uutta lukua 24a Trampoliinit ja suurleikkivälineet.

Jokainen rakentamislainsäädäntömme kokonaistarkistus on lähtenyt liikkeelle siitä, että lakiin aikojen kuluessa tehdyt tarkennukset ovat muuttaneet lain vaikeasti hahmotettavaksi ja epätarkoituksenmukaiseksi. Jääskeläisen ja Syrjäsen teos antaa viitteitä, että tähän suuntaan on myös MRL:n osalta menty jo hyvän matkaa. Lain voimaantulosta noin 15 vuotta sitten ja säädöksistä on jo yli puoleen tehty jonkin asteisia muutoksia. Oikeastaan kyseessä ei ole enää edes sama laki. Rakentamisen lainsäädännön historiaa tarkastellessa huomaa myös, että uudelleenkirjoitusten sykli on noin 30–40 vuotta. Eli jos heti huomenna aloitettaisiin, niin ehkä entistä ehompi rakentamisen 2000-luvun tarpeisiin soveltuvampi laki olisi mahdollista saada ennen vuotta 2040.

Tulevaisuudessa lain uudistamisen suurimpia haasteita on saada poistettualain historian kautta määräyksiin implisiittisesti sisältyvät ”haitallisen taaja-asutuksen” muodostamisen estämiseksi laaditut kiemurat. Jääskeläisen ja Syrjäsen teos kattaa lainmuutokset syyskuuhun 2014 eikä vielä näitä näkökulmia tunnista. Vahva täydennysrakentamisen ja urbanismin ihanne sekä Sipilän hallituksen kaavailemat suuret muutokset hajarakentamisen helpottamisesta ja muusta lain perusteita ruotivista aloitteista huutavat näiden rakentamisen tiiviyttä ja niitä koskevien oletusten perusteelliseen selvittämiseen.

Hieman epätyydyttävää lainsäädännöllistä tilannetta voi kuitenkin lähestyä monelta suunnalta. Kaavojen luonne yhdyskuntarakenteen yleisenä merkintäkielenä kuitenkin mahdollistaa huomattavasti nykyisestä poikkeavan kaavoitustavan, eli jo toisen tyyppisellä määräysrakenteella voidaan päästä huomattavasti tehokkaampaan tulokseen kuin itse MRL:n jatkuvilla pikkuviilauksilla. Ainakaan teoriassa mikään muu kuin vakiintunut ja kankea kaavoituskäytäntömme ei estä palaamasta vaikkapa väljän kaavan ja yksityiskohtaisen, alueellisen rakennusjärjestyksen aikakauteen. Tämän tyyppiset toimintatapojen muutokset kuitenkin edellyttäisivät kaavoituksen tuloksellisuuden jatkuvaa ja systemaattista seurantaa. Informaatioyhteiskunnassa elektronisista dokumenteista ja tietojärjestelmistä kuvittelisi siinä olevan hyötyä, vaikkei MRL tätä vielä tunnistakaan.

Anssi Joutsiniemi

Anssi Joutsiniemi

Dos. TkT, Arkkitehti, Edge-laboratorion johtaja, Tampereen teknillinen yliopisto.