”Joku palikka siitä puuttuu” – Luottamuksen rakentuminen täydennysrakentamisen suunnittelussa

Minna Santaoja, Markus Laine & Helena Leino

Täydennysrakentaminen on kasvavien kaupunkiseutujen ajankohtainen tavoite ja luo kaavoituksen ja rakentamisen keskeisille toimijoille uudenlaisia haasteita. Täydennysrakentamisen herättämien ristiriitaisten mielikuvien, kaupunkiseutujen kohtaamien kasvupaineiden ja pelissä olevan mahdollisen taloudellisen voitontavoittelun kohdatessa kaupunkisuunnittelussa tapahtuva vuorovaikutus ja toimijoiden välinen luottamus korostuvat. Kaupunkisuunnittelun perinteiset osallistumisen keinot ovat täydennysrakentamiseen riittämättömiä. Kysymme artikkelissa erityisesti taloyhtiöosallisten näkökulmasta, miten luottamusta rakennetaan kaupunkisuunnittelussa ja millaisia luottamuksen muotoja täydennysrakentamisprosessi sisältää.

*   *   *

Johdanto

Tampereen kaupunki on kasvanut tasaisesti 2000–3000 asukkaan vuosivauhtia jo toistakymmenettä vuotta (Tampereen kaupunki 2014) ja osin tästä syystä lähtenyt selvittämään täydennysrakentamisen edellytyksiä myös lähellä kaupungin keskustaa. Selvitysten tuloksena Tampereen kaupunki valitsi vuonna 2009 täydennysrakentamisen pilottikohteeksi keskustan välittömässä läheisyydessä sijaitsevan Tammelan kaupunginosan.

Täydennysrakentaminen tuo kaupunkisuunnittelulle ja vuorovaikutukselle uudenlaisia haasteita (Laine & Leino 2013; Santaoja 2004). Täydennettävälle alueelle on vuosikymmenten kuluessa muodostunut omanlaisensa identiteetti, jota täydennysrakentamisen saatetaan kokea uhkaavan. Täydennysrakentaminen herättää asukkaissa vastustusta, innostusta ja monia avoimia kysymyksiä. Millä ehdoilla jo rakennettua kaupunkia voidaan täydentää, ketkä asiasta päättävät, mitkä ovat täydennysrakentamisen toimintamallit ja ovatko ne kaikille tasapuoliset?

Perinteinen vuorovaikutteinen kaupunkisuunnittelu yleisötilaisuuksineen ja suunnittelutyöpajoineen ei täydennysrakentamisen yhteydessä sellaisenaan toimi, koska valtaosa rakentamisen kohteeksi soveltuvista tonteista on taloyhtiöiden omistuksessa tai hallinnassa. Täydennysrakentamisen onnistumisen edellytyksenä onkin kaupunkisuunnittelun, osallistumisen ja rakentamisen ”käsikirjoituksen” muuttaminen. Taloyhtiöt eivät ole vain kuultavia asukasosallisia, vaan aktiivisia täydennysrakentamisen toimijoita (Laine & Leino 2013; Nykänen ym. 2013). Täydennysrakentaminen edellyttää taloyhtiöiltä rohkeita päätöksiä, muutoshalukkuutta, vuorovaikutusta sekä hankkeeseen sitoutumista yhdessä kaupungin toimijoiden kanssa.

Kysymme artikkelissa, miten luottamusta rakennetaan kaupunkisuunnittelussa ja millaisia luottamuksen muotoja täydennysrakentamisprosessi sisältää. Tarkastelemme analyysissa luottamuksen eri muotoja ja tilanteita, joissa luottamus nousee tavalla tai toisella esiin Tampereen Tammelan suunnitteluprosessissa. Analyysimme paljastaa, miten epäselvä ja uudenlainen suunnittelutilanne saattaa johtaa yhtäältä luottamuksen hapertumiseen, mutta luo toisaalta mahdollisuuksia luottamuksen vahvistamiseen.

Luottamus suunnittelun legitimiteetin rakentajana

Kaupunkisuunnittelun tehtävä on nykyisessä demokraattisessa, monimutkaisessa ja individualisoituneessa talousliberaalissa riskiyhteiskunnassa haastava (Swain & Tait 2007). Yhteiskuntakehityksen myötä julkisen sektorin toimijoiden ja yhdyskuntasuunnittelun legitimiteetti ei enää ole itsestään selvä (Laurian 2009). Kansalaisosallistuminen maankäyttö- ja rakennuslain muutoksen (2000) jälkeen on tehnyt ihmisistä valppaita ja herkästi kyseenalaistavia (esim. Leino 2006, Staffans 2004, Bäcklund 2007). Silti suunnittelun taustalla olevat poliittiset ja ideologiset arvot tai näkemykset yleisestä edusta jäävät osallistuvan suunnittelun prosesseissa edelleen usein avaamatta. Tämä on saanut tutkijat puhumaan suunnittelun luottamuskriisistä (Swain & Tait 2007, Tait 2011). Luottamus on keskeinen yhteiskuntateoreettinen käsite, jota on eri tieteenaloilla ja tutkimusperinteissä lähestytty eri tavoin. Puolalaisen sosiologi Piotr Sztompkan (1999) mukaan kiinnostus luottamukseen lisääntyi 1980-luvulta lähtien yhteiskunnallisten muutosten seurauksena. Globaalia jälkimodernia maailmaa luonnehtii yleisesti monenlainen epävarmuus, minkä vuoksi luottamuksen merkitys yhteiskuntaa koossa pitävänä voimana korostuu.

Uudenlaiset, epämuodolliset hallinnan ja suunnittelun toimintatavat ovat nostaneet usealla julkisen palvelun sektorilla esiin kysymyksen toiminnan legitimiteetistä (Häikiö & Leino 2014). Hollantilainen politiikan tutkija Maarten Hajer (2009) muistuttaa, etteivät perinteiset toimintamallit ole vuorovaikutuksen näkökulmasta välttämättä parempia asemoidessaan kansalaiset hallinnan tietämättömäksi ja passiiviseksi yleisöksi, eikä hallinnan erilaisia toimintamalleja olekaan syytä lähtökohtaisesti määritellä enemmän tai vähemmän legitiimeiksi. Luottamus kaupunkisuunnitteluun osallistuvien toimijoiden kesken on tärkeää, kun pohditaan suunnittelun legitimiteetin vahvistamista.

Täydennysrakentaminen muuttaa totutun suunnitteluprosessin pelisääntöjä ja asettaa kysymyksen suunnittelun legitimiteetistä uuteen kehykseen. Maanomistuksen myötä omistaja-asukkaat ovat uudessa toimija-asemassa, ainakin osittain rakennuttajan roolissa. He tekevät viime kädessä päätökset siitä, minkälaisena täydennysrakentaminen toteutuu. Uudessa tilanteessa toimijoiden positiot ja toimintatavat hakevat muotoaan ja tilanteessa vallitseekin näkemyksemme mukaan institutionaalinen epäselvyys (Laine ym. 2015). Hajerin (2006) mukaan institutionaalisen epäselvyyden tilanteessa on tärkeää toimia tavalla, joka herättää paitsi toimijoiden välistä luottamusta, myös luottamusta hallinnan prosessiin. Instituutionaalinen epäselvyys paitsi mahdollistaa uudenlaisia toimintatapoja, voi myös muodostua ongelmaksi luottamuksen puuttuessa. Omistaja-osallisten kokemukset suunnittelun etenemisestä kokeillen, epämuodollisissa verkostoissa käytävien neuvottelujen tuloksena tarjoavat uudenlaisen näkökulman kaupunkisuunnitteluun osallistumiseen.

Miten luottamuksen rakentumista voidaan sitten tarkastella kaupunkisuunnittelun yhteydessä? Taitin (2011) mukaan luottamus nähdään usein ongelmattomasti seurauksena henkilöiden toiminnasta ja valinnoista, kiinnittyen sellaisiin piirteisiin kuten vastavuoroisuus, luotettavuus, reiluus, johdonmukaisuus, avoimuus ja rehellisyys. Tämän kaltainen individualistinen näkemys luottamuksesta on julkisessa hallinnossa ja yhdyskuntasuunnittelussa kuitenkin ongelmallinen, sillä se ei ota huomioon asioiden taloudellisia ja rakenteellisia taustoja. Hallinnon tutkijat Karens, Eshuis ja Klijn (2015) kirjoittavat luottamuksen voivan kohdistua niin yksilöön, organisaatioon kuin vaikkapa toimintakäytäntöihin (policy). Cooper, Gibbs ja Brennan (2008) ovat tarkastelleet luottamuksen ja kaavoituksen hyväksyttävyyden suhdetta. Heidän mukaansa paikallishallintoa kohtaan tunnetaan enemmän luottamusta kuin valtiohallintoa kohtaan, mikä on yhdyskuntasuunnittelun kannalta lupaavaa päätöksenteon tapahtuessa paikallistasolla. Cooper ym. päätyvät survey-tutkimuksensa perusteella yleisesti peräänkuuluttamaan luottamuksen ”pätevää harjoittamista”, mikä ei juuri tarjoa ohjenuoraa käytännön suunnittelutilanteisiin.

Suunnittelun tutkimuksessa luottamusta on Taitin (2011) mukaan tarkasteltu kahdesta näkökulmasta: kiinnostuksen kohteena on ollut toisaalta teoreettinen, ideaalinen luottamus ja henkilöiden välinen dynamiikka, toisaalta empiirinen tutkimus on kohdistunut julkilausutusti luottamuksen syntymiseen tähtäävien osallistumisjärjestelyihin tarkastelemiseen. Tait nostaa esiin tarpeen tarkastella luottamusta suunnittelun käytännöissä, suunnitteluprosessissa dynaamisesti muodostuvana ilmiöinä. Omassa tutkimuksessaan hän on keskittynyt kaavoittajien näkökulmaan.

Vivahteikkaamman käsityksen saamiseksi Tait (2011) esittää, että luottamusta tulee tarkastella kolmella eri tasolla: yksilöllisenä, institutionaalisena ja ideologisena. Luottamus ilmenee hänen mukaansa henkilöiden välisissä suhteissa, mutta taustalla on institutionaalisia tekijöitä, jotka edelleen liittyvät syvempiin ideologisiin näkemyksiin ja huoliin. Näin käsitteellistettynä luottamus sopii erityisen hyvin kaupunkisuunnittelun tarkasteluun, sillä yksilöllistä suunnittelutyötä ohjaavat monet institutionaaliset tekijät. Luottamuksen eri ulottuvuudet eivät ole vaihtoehtoisia, vaan esimerkiksi tiettyä henkilöä kohtaan tunnettu luottamus saattaa synnyttää luottamusta myös suunnittelujärjestelmään yleisemmin (ks. Laurian 2009). Luottamus ei ole Taitin mukaan monoliittinen sosiaalinen resurssi, jota on tilanteessa läsnä joko enemmän tai vähemmän, vaan luottamusta on monenlaista. Suunnittelutapauksissa on kiinnostavaa tarkastella, millä tavoin luottamus syntyy näiden eri muotojen yhteisvaikutuksesta.

Tait (2011) esittelee Korczynskiin (2000) viitaten typologian, jossa hän erittelee neljä eri tasoille paikantuvaa luottamuksen tyyppiä (myös Swain & Tait 2007). Ensimmäinen näistä on rationaalinen, laskelmoiva luottamus: ihmisten oletetaan toimivan oman etunsa mukaisesti ja luottamus nähdään valuuttana oman intressin edistämiseksi. Toinen luottamuksen tyyppi perustuu henkilöiden välisiin siteisiin ja vuorovaikutukseen, ja on Taitin mukaan lähellä sosiaalisen pääoman ajatusta. Kolmas, abstraktimpi luottamuksen tyyppi perustuu oletukseen toisten arvoista ja normeista: luottamus perustuu toimijan tai instituution positioon yhteiskunnallisten ideologioiden kentällä. Tait pitää tätä luottamuksen tyyppiä suunnittelun kannalta keskeisenä, sillä se saattaa auttaa luomaan luotettavia toimintatapoja, edellyttäen että suunnittelun perimmäiset tavoitteet hyväksytään. Myös neljäs Taitin erittelemä luottamuksen tyyppi, luottamus instituutioihin ja abstrakteihin järjestelmiin, on suunnittelun kannalta keskeinen nojatessaan asiantuntijuuteen, teknisiin normeihin, ammattietiikkaan ja hyväksyttyihin toimintatapoihin. Nämä luottamuksen neljä toisiinsa kytkeytyvää päätyyppiä ovat vielä abstrakteja ulottuvuuksia ilman kontekstia. Tait (2011, 161) toteaakin, että luottamus tulee todeksi yksilön tai instituution paikasta käsin sosiaalisten, taloudellisten, poliittisten ja kulttuuristen ideoiden maastossa. Tämä on varsin lähellä Pierre Bourdieun ajatusta habituksesta, eli yksilön tai ryhmän historiallisten kokemusten kautta syntynyttä dispositioiden järjestelmää, joka mahdollistaa mielekkään toiminnan yhteiskunnassa (Bourdieu 1990, 56-57; Laine 2006).

Sovellamme tässä artikkelissa Taitin suunnittelun tutkimuksessa kehittämää typologiaa tarkastellessamme luottamusta erityisesti taloyhtiöiden asukkaiden näkökulmasta. Keskittymällä luottamuksen syntymiseen tutkimuksessa on mahdollista siirtyä kriittisestä suunnittelun tutkimuksesta esimerkiksi vallan ja vastakkainasettelun näkökulmasta konstruktiivisempaan, mahdollisuuksia ja yhteisymmärrystä etsivään tutkimusotteeseen. Tarkastelemme Taitin tyypittelyä hyödyntäen luottamusta dynaamisesti muodostuvana vuorovaikutussuhteena Tammelan täydennysrakentamisen suunnittelukäytännöissä.

Aineisto ja menetelmät

Aineiston keruussa olemme käyttäneet lähestymistapana aineistotriangulaatiota, eli monesta eri lähteestä kerätyn aineiston yhdistelmää (Laine ym. 2007, 24; Denzin 1978). Kaikki aineisto on koottu aikavälillä 2013–2015. Artikkelimme empiirinen aineisto jakaantuu kahteen osaan. Ensimmäinen osa on itse keräämämme aineisto, 2013–2015 toteutetut seuraavien ryhmien haastattelut: taloyhtiöiden hallituksia (22 kpl), Tampereen kaupungin yhdyskuntalautakunnan jäsenistöä (14 kpl) ja johtavia virkamiehiä (2 kpl). Aineistona meillä on myös tutkimusprojektin (SASUI) resursseilla järjestetty ”Kontti keskellä kylää” living lab -osallistumiskokeilu 15.–25.9.2015. Kontin tavoitteena oli madaltaa paikallisten asukkaiden kynnystä osallistua Tammelan kehittämiseen ja samalla mahdollistaa pidempään jatkuva dialogi verrattuna perinteisiin yleisötilaisuuksiin. Kontissa jätettiin n. 300 mielipidettä sekä keskusteltiin asiantuntijoiden kanssa päivittäin vaihtuvien teemojen ohjaamina. Teemoja olivat muun muassa liikenne, puistot ja viheralueet, julkiset palvelut sekä täydennysrakentamishankkeiden talouslaskenta. Konttitapahtumassa kertynyt kirjallinen palaute sekä tutkimuspäiväkirjaan muistiin merkitsemämme kokemukset, valokuvat ja keskustelut ovat tämän artikkelin aineistona. Aineiston toisen osan muodostavat Tampereen kaupungin järjestämät Tammela-tilaisuudet – 2013–2015 järjestetyt yleisötilaisuudet jotka nauhoitimme ja 2014–2015 järjestetyt taloyhtiötapaamiset joista kirjoitimme havaintomuistiot – sekä suunnitteludokumentit ajalta 2011–2015.

Menetelmällisesti olemme rakentaneet aineistojen avulla käsitystä kansalaisosallistumisen ja täydennysrakentamisen kannalta keskeisimmistä ”hankalista ongelmista” (wicked problems), jonka lisäksi olemme tulkitsevan politiikka-analyysin menetelmin (Häikiö & Leino 2014) kartoittaneet luottamuksen muodostumisen kannalta keskeisimmät toimijat, tapahtumat ja näkökulmat. (Laine & Leino 2013, Laine ym. 2015.) Analyysia ovat auttaneet jäsentämään Taitin (2011) sekä Swainin & Taitin (2007) käsitteellinen keskustelu luottamuksen elementeistä.

Luottamus ja Tammelan täydennysrakentamisen suunnittelu

Tammela sijaitsee Tampereen rautatieaseman itäpuolella, aivan ydinkeskustan tuntumassa. Sen keskus on Tampereen päätori Tammelantori, jonka ympärille kaupunginosa on rakentunut. Alueella asuu runsaasti opiskelijoita ja ikääntyneitä ihmisiä. Tammelan rakennuskannan ikä vaihtelee 1800-luvun lopulta 2000-luvulle. Pääosa taloista on rakennettu 1960-70-luvuilla. Taulukossa 1 on kuvattu Tammelan täydennysrakentamisen suunnittelun keskeiset vaiheet.

 

Taulukko 1: Tammelan täydennysrakentamisen keskeisimmät vaiheet 2009-2015

2009 Tammela täydennysrakentamisen pilottikohteeksi Tampereella
2011 EHYT-hanke & Tampereen keskustan kehittämisohjelma
2012 Tammelan yleissuunnitelma valmistuu (ei kaava, vaan visio)
2012 – 2014 Kaupungin järjestämät yleisötilaisuudet (yleissuunnitelma, Ratapihankatu, Tammelan stadion)
2014 Keskustan strateginen osayleiskaava Valttius, Tammela keskeisessä roolissa täydentyvänä alueena
2014 Kaupunki kysyi Tammelan taloyhtiöiden kiinnostusta täydennysrakentamiseen
15. – 25.9.2014 Kontti keskellä kylää -osallistumistapahtuma Tammelantorilla
2014 – 2015 Pilottikohteiden (3) korttelisuunnittelu

Luottamus kaupunkisuunnitteluun instituutiona: miksi meiltä ei kysytty mitään?

Tammelan kaupunginosan tiivistämisen mahdollisuuksia on tutkittu vuodesta 2008, ja ehdotus Tammelan yleissuunnitelmaksi valmistui vuonna 2012 (Tampereen kaupunki 2012). Kaupunginhallituksen suunnittelujaoston (2012) päätöksen mukaan yleissuunnitelma on suuntaa antava viitesuunnitelma ja toimii täydennysrakentamisen sekä erillishankkeiden jatkokehittämisen pohjana, suunnitelma ei siis ole sitova kaava. Mahdollisten rakentamisvolyymien lisäksi suunnitelmassa tarkasteltiin muun muassa julkisia tiloja, viherratkaisuja sekä liikennejärjestelyitä.

Yleissuunnitelma työstettiin asiantuntijatyönä eikä siihen liittynyt kansalaisten kuulemista. Tammelan asukkaat kuulivat yleissuunnitelmasta ensimmäisen kerran, kun suunnitelmasta oli juttu alueen päälehti Aamulehdessä. Vaikka kysymyksessä oli strateginen visio alueesta (vrt. Hirvonen-Kantola 2013), monet lukijat tulkitsivat tilanteen niin, että kaupunki on muuttamassa Tammelaa koskevaa kaavaa radikaalisti. Aiempien kokemuksien valossa tulkinta oli ymmärrettävä, koska yleisenä käytäntönä on ollut, että vasta kaavaluonnokset julkistetaan. Eräs haastattelemistamme taloyhtiöiden edustajista kuvasi suunnitelman vastaanottoa seuraavasti:

Se oli ehkä se, kun kerran Aamulehdessä oli aukeemakaupalla, että koko Tammela tulee. Se oli vääränlainen grand open tälle asialle, se oli niinkun totaalisesti väärin, se sai kaikki takajaloilleen. (haastattelu, taloyhtiön edustaja, 28.4.2014)

Syntynyt tilanne murensi asukkaiden luottamusta kaupunkisuunnitteluun instituutiona sekä ajatusta julkisesta palvelusta yleisen edun valvojana. Suunnitelmien lehdessä julkistamisen jälkeen järjestettiin yleissuunnitelmasta yleisötilaisuuksia. Vuorovaikutus ei sujunut kovin rakentavassa hengessä kaupunkilaisten kysyessä, miten kaupunki voi suunnitella täydennysrakentamista asukkaita kuulematta. Tämä ei suinkaan ollut kaupungin tarkoitus. Suunnittelujaoston (2012) pöytäkirjaan kirjattiin, että yleissuunnitelma käynnistää parhaimmillaan arvokeskustelun täydennysrakentamisen mahdollisuuksista ja kaupunkikehityksen tulevaisuuden linjoista Tampereella. Tässä tehtävässä yleissuunnitelma onnistui: täydennysrakentamisesta keskusteltiin vilkkaasti niin Tammelan toriparlamentissa kuin Aamulehden yleisönosastossakin.

Lisähaasteen vuorovaikutukseen toi sen asian selkiyttäminen, että kyse ei ollut kaavaluonnoksesta, vaan keskustelussa oli strateginen visio. Tietoa hankkeen etenemisestä ja taloyhtiöille sekä muille asukkaille keskeisistä kysymyksistä ei ollut tarjolla. Lisähankaluutta toi myös se, että visiotyöstä vastannut kaupungin arkkitehti siirtyi toisiin tehtäviin ja taloyhtiöiden oli hankala hahmottaa kenen kanssa keskustelua kaupungin suuntaan voisi käydä. Luottamusta hapersi paitsi pettymys instituutioon, myös henkilökohtaisella tasolla kontaktin katoaminen (Tait 2011). Kaupunki ja taloyhtiöt olivat uudenlaisessa suunnittelutilanteessa, jossa täydennysrakentamista suunnitellaan suhteellisen tiheästi asutulle keskusta-alueelle.

Toisten oletetut arvot ja normit luottamuksen perustana: mieluummin kaupunki kuin rakennusyhtiö

Suunnittelujaosto (2012) oli linjannut täydennysrakentamisen jatkotyön etenevän pilottiprojektien käynnistämisellä, sillä kaavoitus voi käynnistyä vasta kun taloyhtiöiden ja kaupungin väliset korttelikehittämisen neuvottelut pysäköintiratkaisuineen on käyty ja yhteisymmärrys kaavoituksen käynnistymisen reunaehdoista on saavutettu. Alkuvuodesta 2014 kaupunki lähestyi kirjeitse Tammelan taloyhtiöitä ja tiedusteli näiden kiinnostusta ryhtyä yhdessä miettimään täydennysrakennushankkeita. Yli kolmekymmentä alueen taloyhtiötä ilmaisi kiinnostuksensa täydennysrakentamismahdollisuuksien tarkasteluun. Lopulta kaupungin keskustan kehittämisyksikössä valittiin pilottikohteiksi kolme sellaista korttelia, joista oli ilmoittautunut mukaan useampi taloyhtiö.

Kaupunki oli painottanut päätöksenteon olevan taloyhtiöiden käsissä eikä korttelisuunnitteluprosessiin osallistuminen sitouttaisi näitä rakentamiseen. Keväällä 2014 haastattelemamme taloyhtiöiden edustajat näkivät kaupungin rakennusyhtiöitä halutumpana kumppanina täydennysrakentamisen suunnittelussa. Rakennusyhtiöiden arveltiin olevan kiinnostuneita voiton maksimoinnista, kun taas kaupungin nähtiin huolehtivan myös yleisestä edusta. Näin ensimmäisen vaiheen värikkäästä ja haastavasta julkisesta keskustelusta huolimatta Tammelan omistaja-asukkaiden luottamus suunnittelujärjestelmään ja kaupungin kaavoitusyksikössä työskenteleviin viranhaltijoihin oli vahvempaa kuin luottamus rakennusyhtiöihin. Omistaja-asukkaiden oletus oli, että heidän tavoitteensa ovat lähempänä kaupungin kuin rakennusyhtiöiden näkemyksiä.

Vuorovaikutukseen perustuva luottamus: kasvokkain kohtaaminen luottamuksen rakentajana

Meillä pitäis olla resurssia, joku kävis juomassa kahvia vähän näitten ihmisten kanssa kaikessa rauhassa, juttelemassa ja pohjustamassa näitä juttuja. Meillä ei oikein oo sellasta toimijaa tässä. Kun joku kaavahanke saadaan vireille ni kyllä niitä kaavoittajia tuosta löytyy ja sitten kun rakennuslupa tulee sisään ni siellä on rakennuslupakäsittelijöitä ja näin edespäin, mutta sellaiseen epäformaaliin yhteydenpitoon tarvis, joku palikka siitä puuttuu. [Valtuutettu, SDP]

Hanketta eteenpäin viedäkseen Tampereen kaupunki palkkasi kuhunkin pilottikortteliin yksityisen arkkitehtitoimiston suunnittelemaan korttelikehittämistä yhteistyössä taloyhtiöiden edustajien kanssa. Suunnittelijat ja asukasosalliset tapasivat useita kertoja ja suunnitelmia työstettiin alustavasta toiveiden kartoituksesta korttelikohtaisiksi yleissuunnitelmiksi. Kaupungin korttelikehittämisessä omaksumaa vuorovaikutuksen tapaa voidaan luonnehtia vaihdon vyöhykkeenä (trading zone, Mäntysalo ym. 2011). Vuorovaikutus kaupungin ja taloyhtiöiden välillä oli aiemmin ollut vähäistä, mutta korttelisuunnittelussa molemmat näkivät mahdollisuuden hyötyä hankkeesta. Kaupungille korttelisuunnittelu tarjosi keinon edetä täydennysrakentamisprojektissa ja taloyhtiöt vakuuttuivat mahdollisuudesta saada taloudellista hyötyä rakennusoikeuksien myymisellä. Vuorovaikutus lisäsi kahdenvälistä luottamusta, uskoa instituutioon ja jaettuun ideologiseen ymmärrykseen niin taloyhtiöiden rationaalisesta hyvästä kuin kaupungin yleisen edun toteutumisesta.

Toinen pidempijaksoinen kasvokkain kohtaamisen metodi Tammelassa oli järjestämämme kymmenpäiväinen Kontti keskellä kylää –osallistumiskokeilu Tammelantorilla syyskuussa 2014. Tapahtuma sai positiivisen vastaanoton kaupungin viranhaltijoilta. Saimme kontissa esiteltäväksi ja keskustelun pohjaksi valikoiman erilaista suunnitteluaineistoa liittyen Tammelan ja yleisemmin kaupunkikeskustan suunnitteluun. Konttitapahtumaa suunniteltiin yhdessä kaupungin asiantuntijoiden kanssa. Nämä olivat sovittuina päivinä kontilla tavattavissa ja keskustelemassa täydennysrakentamiseen liittyvistä teemoista. Tämän kaltaista jalkauttamista ja suunnittelun infopistettä asukkaat olivat haastattelujemme mukaan kaivanneet.

Kontilla vieraili noin 450 ihmistä. Suurin osa kontilla piipahtaneista olivat tavallisia toriasiakkaita, jotka eivät välttämättä aiemmin olleet osallistuneet kaupunkisuunnittelutilaisuuksiin. Keskeisimmäksi kontilla käyttämäksemme menetelmäksi muodostui yksinkertaisesti kasvokkain käyty kiireetön dialogi. Kun tammelalaiset eivät kokeneet asuinympäristöään uhatuksi, monet suhtautuivat varsin myönteisesti täydennysrakentamisen perusajatukseen. Vaikutti siltä, että asukkaiden omaan asuinympäristöön liittyvät huolenaiheet saattaisivat monesti ollakin ratkaistavissa riittävällä vuorovaikutuksella ja huolellisella suunnittelulla. Useampi taloyhtiön edustaja kävi kontilla moneen otteeseen ja näytti vierailujen välillä pohtineen suhtautumistaan täydennysrakentamiseen käytyjen keskustelujen valossa. Esillä ollutta suunnittelumateriaalia tarkasteltuaan monet totesivat Tammelan yleissuunnitelman kehittyneen hyvään suuntaan.

Konttikokemuksemme perusteella yhdymme Laurianin (2009) väitteeseen siitä, että nykyaikaiset asiantuntijajärjestelmät ovat niin monimutkaisia, ettei kansalaisten luottamus asiantuntijoihin voi perustua abstraktin järjestelmän toiminnan tuntemukseen. Tällöin kasvokkaisten kohtaamisten merkitys luottamuksen syntymisessä korostuu. Luottamusta tutkijoiden ja asukkaiden välillä edesauttoi se, että meidät koettiin ulkopuolisena neutraalina tahona ja tulimme taloyhtiöiden edustajille tutuiksi suunnitteluprosessin varrella.

Laskelmoiva luottamus: huolehtiiko kaupunki myös taloyhtiöiden eduista?

Korttelitapaamiset etenivät vuoden 2015 kuluessa. Taloyhtiöille keskeisimpiin kysymyksiin ei löytynyt helppoja vastauksia. Keskeiset asiat olivat taloyhtiöiltä vaadittavat pysäköintipaikat ja kaupungin perimä maankäyttömaksu, jotka molemmat vaikuttavat suoraan siihen, onko täydennysrakentaminen taloyhtiöille kannattavaa. Pysäköinnin kustannusten kannalta olennainen tieto oli, paljonko pysäköintipaikkoja tarvitaan kerrosneliömetrejä kohden. Kaupungin uudelleen määrittelemä pysäköintinormi selvisi vasta korttelisuunnittelun loppuvaiheessa. Toiseksi, vaikka rakennettujen alueiden täydentäminen on kaupungille huomattavasti uusien alueiden rakentamista edullisempaa, Tampereen kaupunki on ollut toistaiseksi maapolitiikkansa mukaan valmis alentamaan maankäyttömaksua, mutta ei luopumaan siitä kokonaan. Joillekin Tammelan taloyhtiöille täydennysrakentaminen olisi taloudellisesti mahdollista vain luovuttaessa maankäyttömaksusta kokonaan ja alhaisella pysäköintinormilla, jolloin uusien pysäköintipaikkojen rakentamisen kustannukset olisivat alhaiset.

Taloudelliset laskelmat otettiin korttelisuunnittelussa mukaan loppuvaiheessa. Tilanne johti siihen, että saadakseen korttelisuunnitelmista osalle taloyhtiöistä taloudellisesti kannattavia, arkkitehdit joutuivat lisäämään suunnitelmiin rakennusmassaa, jotta pysäköinnin kustannukset kyettäisiin kattamaan. Viimeisessä korttelisuunnittelutapaamisessa taloyhtiöt ilmaisivat pettymyksensä siihen, että lähtökohtana pidetty viihtyvyyden lisääminen ei lopulta toteutunutkaan suunnitellulla tavalla. Korttelisuunnittelun lopputuloksena alkoi näyttää siltä, että täydennysrakentamisen lupaukset taloudellisesta hyödystä ja halutun kaltaisesta asuinympäristöstä eivät olisi kaikissa tapauksissa samanaikaisesti toteutettavissa.

Tilanne ilmentää suunnittelijan position rajallisuutta. Suunnittelijat ovat riippuvaisia poliittisessa päätöksenteossa ja muissa hallintokunnissa tehtävistä täydennysrakentamisen linjauksista eivätkä voi tarjota vastauksia akuutteihin pulmiin ennen kuin poliittiset ratkaisut on tehty. Täydennysrakentamisen helpotuksia ja porkkanoita suunnitelleet virkamiehet eivät olleet läsnä taloyhtiöpalavereissa, joissa konkreettisesti paljastui, miten epäselvänä prosessista mahdollisesti saatava konkreettinen hyöty näyttäytyi taloyhtiöille. Korttelisuunnitteluprosessi näytti lopulta heikentävän taloyhtiöiden suunnittelujärjestelmää kohtaan tuntemaa luottamusta. Prosessin lopputulemalla saattoi olla vaikutusta myös henkilöiden väliseen luottamukseen, vaikka taloyhtiöiden edustajat ymmärsivätkin, etteivät ratkaisut olleet yksin niiden suunnittelijoiden vallassa, jotka keskusteluihin osallistuivat.

Luottamuksen ulottuvuudet eivät ole suoraan toisistaan riippuvaisia. Vaikka taloyhtiöiden luottamus kaupungin virkamiesten asiantuntemukseen täydennysrakentamisen yksityiskohdissa saattoi hetkellisesti notkahtaa, ei tämä välttämättä vaikuttanut näiden virkamiesten hyväntahtoisuutta koskevaan luottamukseen, millä saattaa olla yhteistyön kannalta keskeisempi merkitys. Kaupungin luotettiin huolehtivan täydennysrakentamisen taloudellisesta kannattavuudesta myös taloyhtiöille, kunhan tarvittavat tiedot olisivat saatavilla.

Luottamus omiin toimintamahdollisuuksiin: ”Ai, saammeko me päättää tästä?”

Korttelisuunnitteluprosessin yhteydessä havaitsimme myös, että kaupungin luottamus taloyhtiöiden toiminta- ja oppimiskykyyn on toisinaan vahvempaa kuin asukkaiden itsensä. Koska Tammelan korttelisuunnitelmat laadittiin julkisin varoin, katsoi kaupunki tarpeelliseksi julkistaa suunnitelmat tavalla tai toisella. Prosessissa mukana olleet taloyhtiöiden edustajat suhtautuivat julkistamiseen varauksellisesti, koska he epäilivät, että suunnitelmien julkistaminen tekisi asian eteenpäin viemisen taloyhtiöissä vaikeaksi. Täydennysrakentaminen oli heidän mielestään niin monitahoinen asia, etteivät kaikki asukkaat välttämättä ymmärtäisi suunnitelmien ideaa, vaan ne herättäisivät vain huolta ja vastustusta. Yllättäen taloyhtiön edustajien luottamus taloyhtiön toimintakykyyn täydennysrakentamissuunnitelmien käsittelyssä oli heikompaa kuin kaupunkisuunnittelijoiden.

Tähän asukkaiden keskinäiseen epäluottamukseen on syynsä. Osalle taloyhtiöistä on hankala saada aikaan päätöksiä pienemmistäkin asioista, ja siksi täydennysrakentamisen yhteydessä rakennuttajaksi ryhtyminen tai rakennusoikeuden myyminen saattaa näyttäytyä mahdottomalta tehtävältä (Laine ym. 2015). Vaikka kaikki taloyhtiöt toimivat samojen laillisten ym. periaatteiden mukaan, niiden todelliset toimintamahdollisuudet ovat riippuvaisia taloyhtiössä vaikuttavista asukkaista.

Kontti keskellä kylää -kokeilussa havaitsimme myös, että se miten täydennysrakentamisesta puhutaan ja minkälaisin visuaalisin aineistoin suunnitelmia havainnollistetaan, vaikuttaa keskeisesti asukkaiden näkemysten muodostumiseen. Kuten Lewis ja Baldassare (2010) sekä Päivänen (2000) ovat todenneet, täydentämisestä tai tiivistämisestä puhuminen on omiaan hermostuttamaan asukkaat luodessaan mielikuvia liian täyteen ahdetusta kaupungista. Tampereen teknillisen yliopiston arkkitehtiopiskelijoiden kontissa esillä olleet hahmotelmat erilaisista täydennysvaihtoehdoista rikastuttivat asukkaiden mielikuvitusta. Samalla ne tekivät näkyväksi täydennysrakentamisen mahdollisuudet kaupunkikuvan parantamisessa. Vaihtoehtoiset visualisoinnit auttoivat rakentamaan luottamusta täydennysrakentamisen potentiaaliin (ks. Santaoja 2016).

Kun asukkaille selvisi, että kaupunki ei ole väkisin täydennysrakentamassa, vaan päätös on tontit omistavien taloyhtiöiden käsissä, syntyi tilaa pohtia asiaa rauhallisesti oman taloyhtiön näkökulmasta. David Kahneman (2011) kuvaa ilmiötä jaottelemalla ajattelun nopeaan ja hitaaseen ajatteluun. Nopea ajattelu on intuitiivista, refleksinomaista ja tunteisiin perustuvaa. Jälkimmäinen, hitaampi ajattelu vaatii aikaa ja rauhaa: se on arvioivampaa ja loogisempaa. Taloyhtiön asema kaupunkisuunnittelun kentällä on perinteisesti ollut enimmillään lausunnonantaja tai kuulluksi tulija. Refleksinomainen nopea ajattelu toistaa helposti näitä totunnaisia asetelmia. Mahdollisuus hitaaseen ajatteluun on tarpeen erityisesti tilanteessa, jossa totunnaiset asetelmat muuttuvat. Kun taloyhtiön positio kaupunkisuunnittelun kentällä muuttuu passiivisesta aktiiviseksi toimijaksi, on luottamus omiin toimintamahdollisuuksiin ratkaisevan tärkeää.

Johtopäätökset

Olemme edellä tarkastelleet Tammelan kaupunginosan täydennysrakentamisen suunnitteluprosessia luottamuksen näkökulmasta. Analyysin kiinnittäminen luottamukseen nostaa esiin niitä kaupunkisuunnittelun kipukohtia, jotka on ratkaistava, jotta täydennysrakentamisessa päästäisiin etenemään. Tulkintamme mukaan erilaiset luottamuksen tyypit ovat vuorovaikutuksessa keskenään ja luottamuksen mureneminen missä tahansa kohdin prosessia voi viedä pohjan suunnitelman toteuttamiselta. Mikäli taloyhtiöt eivät esimerkiksi vakuutu täydennysrakentamisen taloudellisesta kannattavuudesta, siihen ei lähde kukaan. Korttelisuunnitteluvaiheessa puuttunutta tietoa taloudellisesta kannattavuudesta voisi olla mahdollista täydentää kutsumalla myös rakennusliikkeitä mukaan suunnitteluprosessin edetessä.

Tutkimuksemme perusteella voimme todeta taloyhtiöiden tarvitsevan tukea täydennysrakentamisessa. Täydennysrakentaminen on niin uudenlainen ilmiö, että omistaja-osallisten uudenlaisen roolin selkiyttäminen on tarpeen paitsi taloyhtiöille itselleen, myös kaupunkiorganisaatiolle. Tutkimuksemme rohkaiseva tulos kuitenkin on, että omistaja-asukkaat kokevat kaupungin edelleen luotettavaksi yhteistyökumppaniksi täydennysrakentamisen suunnittelussa. Vaikka taloyhtiöiden luottamus kaupunkiin valmiita vastauksia tarjoavana asiantuntijana on ollut koetteilla vasta muotoutuvissa prosesseissa, ei tämä kuitenkaan näytä rapauttavan luottamusta kaupunkiin rehellisenä, yhteistä etua edistävänä toimijana. Kaupunkisuunnittelijan professio näyttäytyy tässä tilanteessa vaativana tämän toimiessa maankäytön suunnitteluprosessin ammattilaisen, verkostojen rakentajan, yleisen edun vaalijan, yleinen neuvonantajan ja ongelmien ratkojan rooleissa sekä kaupungin kasvoina taloyhtiöihin ja arkkitehtitoimistoihin päin. Kaupunkisuunnittelijan tehtäväkenttä lähestyy sellaista Taitin perään kuuluttamaa ”kosmopoliittia ammattilaista”, joka kykenisi luomaan suotuisan ympäristön suunnittelun arvoista keskustelemiseksi.

Haasteellista vuorovaikutuksen ja luottamuksen luomisen kannalta on tilanteen epäselvyys ja monitoimijaisuus. Taloyhtiöt eivät ole yksimielisiä homogeenisiä toimijoita, eivätkä sitä ole kaupunkien eri yksikötkään. Ainakin Tampereella kaupunkiorganisaation sisällä täydennysrakentamisen asiantuntijuutta ja haasteita ovat ratkaisemassa useat viranhaltijat, ja mikäli suunnittelutilanteen epäselvyys ei kantaudu maankäyttömaksusta tai parkkipaikkanormeista päättäville, saattavat avoimet kysymykset jäädä ratkaisematta ja tamperelainen täydennysrakentamisen potentiaali toteutumatta.

Taloyhtiöille järjestetyissä korttelikohtaisissa tapaamisissa suunnittelijat keskittyivät Taitin kritisoimalla tavalla asiakaspalveluun vastatessaan taloyhtiöiden toiveisiin ja suunnittelun tehtävä kaupunkikehityksen valvojana jäi taustalle. Luottamus kiinnittyi Taitin (2011) kuvaamiin individualistisiin piirteisiin, jotka eivät kerro koko totuutta luottamuksesta suunnitteluprosessissa. Näitä olivat vastavuoroisuus, luotettavuus (reliability), reiluus, johdonmukaisuus, avoimuus ja rehellisyys. Nämä elementit ovat olennaisia vuorovaikutteisen suunnittelun kannalta. Samalla ne ovat kovin tilannekohtaisia, haavoittuvaisia ja tulkinnanvaraisia. Kukin korttelikohtaiseen tapaamiseen osallistunut yksilö teki omista lähtökohdistaan arvion siitä, miten rehelliseltä, reilulta ja johdonmukaiselta Tammelan täydennysrakentamisen prosessi heille näyttäytyi, eikä luottamus rakentunut kokemukseen yleisen edun toteutumisesta.

Artikkelin analyyttinen tulos on, että täydennysrakentamisen tilanteessa luottamuksen neljän päätyypin (Tait 2011; Swain & Tait 2007) lisäksi korostuu viides luottamuksen tyyppi, luottamus omiin toimintamahdollisuuksiin. Tammelan taloyhtiöiden tapauksessa ensimmäinen reaktio Tammelan yleissuunnitelmaan pohjautui aiempaan tamperelaiseen kokemukseen, että asukas on kaavoihin reagoiva altavastaaja. Ymmärrys uudesta tilanteesta, jossa taloyhtiö ja sen asukas ovat valintoja tekeviä subjekteja, luo aikaa luottamukselliseen hitaaseen ajatteluun ja harkintaan, refleksinomaisen nopean, vaistomaisen, aiempiin kokemuksiin pohjautuvan ”ne jyrää meidät” -ajattelun sijaan. Luottamus omiin toimintamahdollisuuksiin rakentuu suhteessa toimijan habitukseen, omaan historiaan erilaisilla yhteiskunnallisen toiminnan kentillä. Tärkeää on myös ymmärrys siitä, miten uusiin tilanteisiin voi tarttua laajentamalla joustavasti omaa toimintarepertuaariaan myös maankäytön kentälle.

Luottamuksen rakentuminen on monimutkainen ja herkkä prosessi, joka on Laurianin (2009) mukaan täynnä paradokseja. Luottamus on aina myös riskinottoa: ei ole takeita siitä, että luotettu osapuoli osoittautuu lopulta luottamuksen arvoiseksi. Suunnitteluprosessissa tulisi edetä tavalla, joka edistää pitkäjänteisen luottamuksen syntymistä eri tahojen välillä. Kaupunkisuunnittelussa ei luoda ainoastaan rakennettua ympäristöä, vaan ihmisten käyttämää, kokemaa ja muokkaamaa tilaa, jonka liimana toimii viime kädessä luottamus. Olemme tässä artikkelissa keskittyneet luottamukseen rakentumiseen täydennysrakentamisessa, ja erityisesti omistaja-asukkaiden näkökulmaan. Näkemyksemme on, että luottamuksen rakentumisessa on tärkeää luoda keskusteluyhteys ja tarjota hitaan ajattelun mahdollisuus myös vastakkaisia näkemyksiä edustaville tahoille. Yksilöllisen, asiakaspalveluhenkisen reiluun peliin rakentuvan luottamuksen lisäksi on kaupunkisuunnittelussa kiinnitettävä huomiota ideologisen tason luottamukseen ja otettava avoimeen keskusteluun sen kaltaisia kysymyksiä kuten minkälaista tulevaisuuden kaupunkia olemme rakentamassa, miksi ja keille.

Kirjallisuus

Bourdieu, Pierre (1990). The Logic of Practice. Polity Press, Cambridge.

Bäcklund, Pia (2007). Tietämisen politiikka – Kokemuksellinen tieto kunnan hallinnassa. Helsingin kaupungin tietokeskus, Helsinki.

Campbell, Heather & Marshall, Robert (2002). Utilitarianism’s bad breath? A re-evaluation of the public interest justification for planning. Planning Theory 1:2, 163-187.

Cooper, Christopher A., H. Gibbs Knotts & Brennan, Kathleen M. (2008). The importance of trust in government for public administration: the case of zoning. Public Administration Review 68:3, 459-468.

Denzin, Norman (1978). The research act. A theoretical introduction to sociological methods. McGraw-Hill, New York.

Hajer, Maarten (2006). The living institutions of the EU: Analysing governance as performance. Perspectives on European Politics and Society 7:1, 41-55.

Hajer, Maarten (2009). Authoritative governance. Policy-making in the age of mediatization. Oxford University Press.

Häikiö, Liisa & Leino, Helena (toim.) (2014). Tulkinnan mahti. Johdatus tulkitsevaan politiikka-analyysiin. Tampere University Press, Tampere.

Kahneman, Daniel (2011). Thinking, fast and slow. Farrar, Straus and Giroux, New York.

Karens, René, Eshuis, Jasper & Klijn, Erik-Hans (2015). The impact of public branding: an experimental study on the effects of branding policy on citizen trust. Public Administration Review, early view.

Korczynski, Marek (2000). The political economy of trust. Journal of Management Studies 37:1, 1-21.

Laine, Markus (2006) Fight Over the Face of Tampere – A Sneaking Transformation of a Local Political Field. In a book Charles Dyke & Yrjö Haila: How Does Nature Speak? Duke University Press, Durham.

Laine, Markus, Bamberg, Jarkko & Jokinen, Pekka (toim.) (2007). Tapaustutkimuksen taito. Gaudeaumus, Helsinki.

Laine, Markus & Helena Leino (2013). Strategista suunnittelua vai sirpaleista sijoittelua – täydennysrakentamisen mahdollisuudet kaupunkikeskustassa. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 41:4, 407-422.

Laine, Markus, Leino, Helena, Santaoja, Minna & Setälä, Marjut (2015). ”Tää on kuin sikaa säkissä ostais”: tulevaisuuden keskustan suunnittelun haasteet institutionaalisen epäselvyyden tilanteessa. Futura 34 (1), 26-35.

Laurian, Lucie (2009). Trust in planning: theoretical and practical considerations for participatory and deliberative planning. Planning theory & practice 10:3, 369-391.

Leino, Helena (2006). Kansalaisosallistuminen ja kaupunkisuunnittelun dynamiikka. Acta Universitatis Tamperensis 1134. Tampere University Press, Tampere.

Lewis, Paul G. & Baldassare, Mark (2010). The complexity of public attitudes toward compact development. Survey evidence from five states. Journal of American Planning Association 76:2, 219-237.

Mäntysalo, Raine, Balducci, Alessandro & Kangasoja, Jonna. (2011). Planning as agonistic communication in a trading zone: re-examining Lindblom’s Partisan Mutual Adjustment. Planning Theory 10:3, 257-272.

Nykänen, Veijo, Lahti, Pekka, Knuuti, Antti, Hasu, Eija, Staffans, Aija, Kurvinen, Antti, Niemi, Olli & Virta, Jari (2013). Urban infill and residential development. VTT Technology 97. Espoo 2013.

Päivänen, Jani (2000). Kaupungin tiiviys ja täydennysrakentaminen – Sosiologisia kysymyksiä. Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskuksen julkaisuja B81. Teknillinen korkeakoulu, Espoo.

Santaoja, Minna (2016). Visualisoinnit mielikuvituksen avartajina – irti vastakkainasettelusta täydennysrakentamisessa. Alue ja Ympäristö, Versus 2016 (1), 1-4:5.

Santaoja, Tero (2004). Täydennysrakentaminen kaupungin ja asuinympäristön kehittämisessä. Helsingin kaupunkisuunnitteluviraston selvityksiä 2004:3. Helsingin kaupunki, kaupunkisuunnitteluvirasto.

Staffans, Aija (2004) Vaikuttavat asukkaat. Vuorovaikutus ja paikallinen tieto kaupunkisuunnittelun haasteina. Teknillinen korkeakoulu, Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskus, Espoo.

Suunnitelujaosto (2012). Tammelan täydennysrakentamisen yleissuunnitelman sekä jatkotyön periaatteiden hyväksyminen. Kaupunginhallituksen suunnittelujaoston pöytäkirja 18.6.2012, 67§. Luettavissa: http://ktweb.tampere.fi/ktwebbin/dbisa.dll/ktwebscr/pk_asil.htm?+elin=SUJA&pvm=18.6.2012%2012%3a00%3a00 (luettu 25.8.2015).

Swain, Christopher & Tait, Malcolm (2007). The Crisis of Trust and Planning. Planning Theory & Practice 8:2, 229-247.

Sztompka, Piotr (1999) Trust: A Sociological Theory. Cambridge University Press.

Tait, Malcolm (2011). Trust and the public interest in the micropolitics of planning practice. Journal of planning education and research 31:2, 157-171.

Tampereen kaupunki (2012). Tammelan yleissuunnitelma. Alustava luonnos 11.6.2012. http://www.tampere.fi/material/attachments/t/aBJgABTYy/Tammelan_yleissuunnitelma_Kh_2012_raportti.pdf.

Tampereen kaupunki (2014) Tampereen raitiotien yleissuunnitelma. Luettavissa (luettu 8.9.2015): http://www.tampere.fi/material/attachments/t/Rlz1dsMYe/tampereenraitiotieyleissuunnitelma.pdf

Minna Santaoja

HT, apurahatutkija, Tampereen yliopisto, Johtamiskorkeakoulu