Liisa Häikiö, Pauliina Lehtonen & Jarkko Salminen

Osallistuva budjetointi on maailmanlaajuisesti suosittu kansalaisosallistumisen menetelmä. Siinä kansalaiset osallistuvat verovarojen käyttöä koskevien päätösten tekemiseen. Tarkastelemme osallistuvan budjetoinnin kokeilun etenemistä Tampereen Tesomajärven suunnittelussa. Analysoimme prosessiin liittyviä merkityksiä ja tulkintoja kiinnittäen huomiota osallistuvien asukkaiden ja viranhaltijoiden käsityksiin sekä näiden käsitysten välisiin jännitteisiin. Näytämme, miten asukkaat ja viranhaltijat tarkastelivat yhdenvertaisuutta eri aluetasoilla, mistä johtuen he tulkitsivat eri tavoin hyväksyttävät ratkaisut. Esitämme, että globaali malli tarjoaa uudenlaisia ajatuksia kansalaisten osallistumiseen, mutta paikallinen konteksti määrittää keskeisesti ajatusten soveltamista.

 *   *   *

Osallistumalla kestävään kaupunkisuunnitteluun

YK nimesi osallistuvan budjetoinnin yhdeksi kestävää kaupunkikehittämistä parhaiten edistävistä hallintakäytännöistä Habitat II –konferenssissa vuonna 1996. Sen ohella muut kansainväliset organisaatiot, kuten Maailmanpankki, OECD ja EU ovat korostaneet menetelmän merkitystä kestävässä kaupunkisuunnittelussa.

Osallistuvan budjetoinnin juuret ovat Brasilian Porto Alegren kaupungissa tilanteessa, jossa sotilasjuntta menetti valtansa 1980-luvun lopulla. Osallistuvan budjetoinnin kokeilu syntyi vasemmistolaisten aktivistien tavoitteesta antaa kansalaisille päätösvaltaa yhteisiin asioihin ja heidän halustaan vapautua hallintoa vaivanneesta korruptiosta. Brasiliassa ei ollut demokraattisen osallistumisen perinnettä, joten tavoitteiden saavuttamiseksi syntyi idea osallistuvan budjetoinnin järjestämisestä (Ganuza & Baiocchi 2012). Kaupunki jaettiin alueisiin, jotka valitsivat oman edustajansa alueiden yhteiseen toimikuntaan. Tämä alueiden yhteinen elin arvioi alueilta lähetettyjä ehdotuksia rahankäytöstä ja päättää varojen käytöstä. Ihmisten osallistuminen alueilla järjestettiin esimerkiksi teemallisina kokouksina (Santos 1998) ja tutustumisretkinä alueiden välillä (Wampler 2007). Osallistuvaa budjetointia käsittelevät tutkimukset ovat osoittaneet sen vähentävän korruptiota ja taloudellisia väärinkäytöksiä (Wampler 2007; Bräutigam 2004; Cabannes 2004) sekä tehostavan paikallishallinnon toimintaa päätösten vastatessa kansalaisten tarpeita (Röcke 2014).

Suositusten ja saavutettujen tulosten myötä osallistuva budjetointia on alettu soveltaa hyvin erilaisissa paikoissa. Suomessa kiinnostus osallistuvaan budjetointiin on kasvanut 2010-luvulla. Kunnat ovat soveltaneet sitä pienimuotoisesti ja kokeilunomaisesti erilaisissa kaupunkisuunnittelu- ja rakennushankkeissa (ks. Pihlaja ja Sandberg 2012; Salminen ym. 2016). Uuteen kuntalakiin on kirjattu asukkaiden mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa kunnan talouden suunnitteluun (Kuntalaki 2015, 22§). Hallituksen esityksessä keskeisenä keinona talouden suunnitteluun osallistumisen edistämiseksi on mainittu juuri osallistuva budjetointi (Hallituksen esitys eduskunnalle kuntalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi 2014, 151).

Eri kaupungeissa toteutettavissa osallistuvan budjetoinnin prosesseissa taustalla on Porto Alegren mallin perusidea siitä, että julkisista resursseista vastaava taho luopuu yksinoikeudestaan päättää yhteisten resurssien käytöstä ja siirtää päätösvaltaa kansalaisille. Osallistuvan budjetoinnin yleisiä piirteitä ovat taloudellisten resurssien käyttöön ja jakamiseen keskittyminen, yhteistoiminta ja julkinen keskustelu kansalaisten, viranhaltijoiden ja päätöksentekijöiden kesken, prosessien toistuvuus sekä tehtyjen päätösten seurata ja arviointi (Röcke 2014; Sintomer ym. 2008). Osallistuvan budjetoinnin prosessin suunnittelusta ja toteutuksesta voidaan erottaa erilaisia vaiheita (ks. Gomez ym. 2013; Salminen ym. 2016). Alkuvaiheessa määritellään osallistumisen periaatteet. Silloin päätetään esimerkiksi siitä, ketkä saavat osallistua. Osallistuminen voi olla täysin avointa. Vaihtoehtoisesti toiminta voi perustua äänestämällä tai arpomalla valittujen edustajien osallistumiseen. Tapaamisvaiheessa sovitaan noudatettavista säännöistä, jaetaan ja kerätään tietoa, keskustellaan, tehdään ehdotuksia ja esitetään toiveita sekä kootaan esityksiä yhteen. Päätöksentekovaiheessa asukasosallistujat itsenäisesti tai yhteistyössä hallinnon edustajien kanssa päättävät rahankäytöstä esimerkiksi neuvottelemalla, vaihtoehdoista äänestämällä tai erillisen sovittelijan avulla. Näiden eritavoin toteuttavien vaiheiden myötä osallistuva budjetointi voi muodostua hyvin monenlaiseksi. Vaihtoehtoja on lähes rajattomasti ja siirtyessään paikasta toiseen osallistuva budjetointi on saanut lukuisia erilaisia käytännön sovelluksia.

Porto Alegressa osallistuvan budjetin avulla lisättiin kansalaisten yhdenvertaisuutta. Prosessin toteuttamisessa erityistä huomiota kiinnitettiin siis huono-osaisten vähemmistöjen tunnistamiseen ja niiden osallistumisen turvaamiseen (Cabannes 2004.) Novy ja Leubolt (2005) kuvaavat sitä demokratiakouluksi, jossa osallistujat oppivat tavoittelemaan yhteistä etua ja ymmärtämään muiden tarpeita. Osallistuva budjetointi oli irtiotto oman edun ajamiseen keskittyneestä poliittisesta kulttuurista. Tavoitteet kansalaisten osallisuuden vahvistamisesta, paikallisten yhteisöjen voimaantumisesta, asuinalueiden kehittämisestä, yhteisen hyvän tuottamisesta ja hyvästä hallinnosta ovat tutkimusten perusteella siirtyneet paikasta toiseen (Röcke 2014; Fung 2015). Paikallisesti nämä yleiset tavoitteet saavat kuitenkin erilaisia, kyseiseen paikkaan ja tilanteeseen kiinnittyviä konkreettisia merkityksiä (Häikiö & Salminen 2016).

Osallistuvan budjetoinnin tutkiminen politiikkaprosessina

Tarkastelemme tässä artikkelissa osallistuvan budjetoinnin omaksumista ja kokeilua Tampereen Tesomajärven virkistysalueen suunnittelussa prosessin alkuvaiheesta päätöksentekovaiheeseen aina sen päättymiseen. Prosessi toteutui noin 8000 asukkaan 1960- ja 1970-luvuilla rakennetussa Tesoman lähiössä. Tesoma on lähivuosien aikana suurten rakentamis- ja kehittämishankkeiden kohteena (Koivumäki 2015; Tesoman täydennysrakentamisen suunnitelma 2016). Täydennysrakentamisen yleissuunnitelmassa Tesoman asumalähiön alueelle suunnataan uutta asuinrakentamista 31 000 km2, mikä tulee kaksinkertaistamaan nykyisen asukasmäärän ja muuttamaan alueen luonnetta. Alueella myös uudistetaan palveluiden rakennuskantaa. Esimerkiksi koulu, liikekeskus ja liikuntapaikat uudistetaan. Tiloihin suunnitellaan ja kehitettään uudenlaisia palveluiden tuottamisen tapoja. Tampereen kaupungin Oma Tesoma -hanke koordinoi tätä kehittämistyötä.

Tesomajärven virkistysalueen osallistuvan budjetoinnin pilottihanke toteutui osana tätä kokonaisuutta. Osallistuvan budjetoinnin kokeilun alkusysäyksenä voi kuitenkin pitää Tampereen kaupungin strategisia linjauksia kehittää kaupungin palveluja yhdessä käyttäjien kanssa sekä pormestari Anna-Kaisa Ikosen pormestariohjelmaa (2013–2016), jonka mukaan ”Tampereella toteutetaan alueellisia osallistuvan budjetoinnin kokeiluja ja lisätään alueellisen vaikuttamisen kanavia”. Näiden lisäksi kiinnostusta osallistuvaan budjetointiin oli virinnyt Pirkanmaan liitossa, joka kannusti kaupunkia kokeilemaan menetelmää ja myönsi rahoitusta osallistuvan budjetoinnin pilottiin.

Osallistuvan budjetoinnin pilotti toteutui vuoden 2014 kevään ja syksyn aikana Tesomajärven virkistysalueella, jonka kehittämiseen ARA oli myöntänyt investointiavustusta. Tampereen kaupunki vastasi hankkeen käytännön toteutuksesta ja siihen liittyvistä päätöksistä. Prosessia johti Oma Tesoma -hankkeen projektijohtaja. Osallistuvan budjetoinnin pilotin ympärille hän kokosi laajan poikkihallinnollisen viranhaltijatyöryhmän koordinoimaan hanketta. Tämän lisäksi Tesomajärven kokeilun käytännön toteutusta suunniteltiin osallistuvan budjetoinnin työryhmässä, jossa oli mukana edustajia kaupungin eri yksiköistä.

Osallistuimme tutkijoina osallistuvan budjetoinnin suunnitteluun, toteutukseen ja arviointiin. Osallistuimme pilottihanketta valmisteleviin ja käytännön toteutusta suunnitteleviin osallistuvan budjetoinnin työryhmän kokouksiin, kuten myös kaikkiin asukastyöpajoihin. Tehtävämme oli ruokkia prosessia ideoilla ja tutkimustiedolla. Pohdimme hanketta toteuttavien kanssa osallistuvan budjetoinnin toteuttamisvaihtoehtoja ja pajojen sisältöjä. Mietimme, miten asukkaat tekisivät toimenpiteiden valinnat ja priorisoisivat ne. Lisäksi arvioimme prosessin kulkua. Päätökset siitä, miten osallistuva budjetointi toteutettiin, tekivät kuitenkin Tampereen kaupungin viranhaltijat yhteistyössä asukkaiden kanssa.

Prosessin aikana keräsimme aineistoa tekemällä kenttämuistiinpanoja, äänittämällä asukastapaamisia, valokuvaamalla tapaamisia, keräämällä prosessin aikana tuotettuja materiaaleja sekä kirjaamalla muistiinpanoja kaupungin sisäisistä kokouksista. Tämän aineiston avulla on mahdollista tarkastella prosessin vaiheita ja siihen vaikuttaneita eri toimijoiden käsityksiä osallistuvasta budjetoinnista Tesomajärven virkistysalueen suunnittelussa. Pilotin päätyttyä täydensimme prosessin aikana kerättyä aineistoa vielä asukkaiden ja virkamiesten teemahaastatteluin (n=8). Haastatteluissa pyrimme tavoittamaan erilaisia näkökohtia edustaneita tahoja. Halusimme varmistua siitä, että tulkintamme osallistuvan budjetoinnin osapuolten näkemyksistä ja kokemuksista ei ollut ristiriidassa heidän oman näkemyksensä kanssa.

Keskitymme artikkelissa osallistuvan budjetoinnin vaiheisiin ja prosessin etenemiseen. Vaiheet olemme muodostaneet suhteuttaen Tesomalla toteutetun prosessin etenemistä ja sen aikana tehtyjä ratkaisuja osallistuvaan budjetointia käsittelevään tutkimuskirjallisuuteen. Keskeinen lähtökohta analyysissa on, että ymmärrämme osallistuvan budjetoinnin prosessin politiikkaprosessina (ks. Häikiö & Leino 2014). Sen piirteenä on, että toimijat tunnistavat jonkin asian yhteiskunnalliseksi kysymykseksi tai sosiaaliseksi ongelmaksi ja pyrkivät ratkaisemaan sen. Niin kysymyksen määrittely kuin ratkaisupyrkimyksetkin muodostuvat toimijoiden jakamien tulkintojen ja erilaisten tulkintojen välille muodostuvien kiistojen vuorovaikutuksessa. Tutkimuksellisesti osallistuvan budjetoinnin pilotin tarkastelu muodostuu siten tulkitsevan politiikka-analyysin mukaisesti pyrkimyksestä ymmärtää politiikkaprosessin merkityksiä eri toimijoiden asemista käsin (Yanow 1996). Prosessin ymmärtäminen ja käsitteellinen tulkinta muodostuvat suhteessa prosessin tapahtumiin ja eri toimijoiden tilanteita ja asioita määrittäviin tulkintoihin. Tämän vuoksi tarkastelemme konkreettisia käytäntöjä ja tapahtumia. Tutkimme poliittiseen prosessiin liittyviä merkityksiä ja tulkintoja kiinnittäen huomiota osallistuvien asukkaiden käsityksiin ja hallinnon edustajien käsityksiin. Edelleen analysoimme näitä käsityksiä huomioiden sen, millaiset tulkinnat ovat kaikkien toimijoiden yhteisesti jakamia ja millaiset tulkinnat ovat jännitteisessä suhteessa toisiinsa.

Osallistuvan budjetoinnin toteutus

Osallistuvan budjetoinnin käynnistyessä kaupungin hallinnon edustajilla ja prosessia koordinoivilla tai meillä tutkijoillakaan ei ollut selkeää kuvaa, miten osallistuva budjetointi konkreettisesti tulee etenemään. Jälkikäteen arvioiden osallistuva budjetointi toteutui selkeästi eri vaiheista muodostuvana osallistumisprosessina.

Alkuvaihe: Yhteiskunnallisen kysymyksen määrittely

Ennen osallistuvan budjetoinnin käynnistymistä Tampereen kaupungin laaja poikkihallinnollinen viranhaltijatyöryhmä pyrki muodostamaan yhteisen käsityksen siitä, mitä osallistuva budjetointi ja asukaslähtöinen suunnittelu ovat. Varsinaista osallistuvan budjetoinnin pilotin käytännön toteutusta suunniteltiin ryhmässä, jossa oli mukana kaupungin eri yksiköistä, kuten yhdyskuntasuunnittelusta, vihersuunnittelusta ja kuntademokratiasta. Tämä kaupungin osallistuvan budjetoinnin työryhmä tapasi säännöllisesti kevään 2014 aikana suunnitellen prosessia ja ratkaisten eteen tulevia ongelmia.

Osallistuvan budjetoinnin suunnittelun käynnistyessä, mukana olevat viranhaltijat perehtyivät erityisesti palvelumuotoilun periaatteisiin ja käytäntöihin. Suunnittelussa asiantuntija-apuna toimi palvelumuotoiluun perehtynyt konsulttitoimisto. Yleisesti ymmärrettynä palvelumuotoilu korostaa käyttäjälähtöistä suunnittelua. Periaatteena on ottaa palvelujen käyttäjät mukaan suunnittelemaan palveluja ja niiden järjestämistä, jotta ne vastaisivat paremmin käyttäjien tarpeisiin (Koivisto 2007; Tossavainen 2016). Palvelumuotoilu voidaan ymmärtää myös tätä laajemmin niin, että ideana on muuttaa rakenteita, kulttuuria ja ihmisiä (Magerin 2009). Palveluiden yhteiskunnallinen merkitys laajenee yksittäisten ihmisten tarpeisiin vastaamisesta sosiaalisen muutoksen, esimerkiksi kestävän kehityksen aikaan saamiseen (Sangiorgi 2011). Osallistuvan budjetoinnin toteutuksen tavoitteena Tampereella oli kehittää asukaslähtöistä suunnittelua ja muuttaa hallinnon sisäistä, siiloutunutta toimintakulttuuria asukkaiden tarpeet paremmin tunnistavaksi ja sen toiminnassaan huomioivaksi. Näin tavoitteet vastaavat palvelumuotoilun ajatuksia asukkaiden tarpeiden tunnistamisesta aina hallinnon sisäisten rakenteiden muuttamiseen ja uudenlaisen suunnittelukulttuurin luomiseen.

Käytännössä osallistuvan budjetoinnin toimeenpano merkitsi sitä, että asukkaat pääsivät osallistumaan Tesomajärven virkistysalueen kehittämissuunnitelman laatimiseen ja päätöksentekoon toteutettavista toimenpiteistä. Osallistuvan budjetoinnin kohteen valintaan asukkaat eivät voineet suoraan vaikuttaa, joskin asukaskyselyissä oli jo aiemmin tullut esille, että Tesomajärven ympäristö oli tärkeä asukkaille. Tesomajärven virkistysalueen kunnostuksen budjetiksi muotoutui 650 000 euroa, josta ARA:n investointiavustuksen osuus oli 25 prosenttia. Tästä summasta suurin osa kohdistui lopulta alueen kävelyreittien valaistuksen uusimiseen. Päätöksen taustalla oli asukaspalaute, jota kaupunki oli saanut virkistysalueen epäkohdista jo ennen osallistuvan budjetoinnin toteutusta. Varsinaisesti asukkaiden päätettäväksi jäi siten 110 000 euroa.

Ennen työpajatyöskentelyn aloittamista ja asukkaiden mukaan ottamista Tampereen kaupunki toteutti vielä verkkokyselyn, johon oli mahdollista vastata myös paperilomakkeilla, joita oli saatavilla alueen julkisissa ja eri yhdistysten palvelupisteissä ja toimipaikoissa. Kyselyllä kartoitettiin asukkaiden palvelutarpeita, näkemyksiä Tesoman kehittämisestä ja suunnittelusta sekä käsityksiä Tesomasta asuinalueena. Kysely sisälsi myös kysymyksiä Tesomajärven ympäristön kehittämisestä. Kyselyyn vastasi 271 vastaajaa, joista 77 prosenttia oli naisia. Tuloksia käytettiin osallistuvan budjetoinnin suunnittelussa ja toteuttamisessa. Se vahvisti käsitystä siitä, että tesomalaisille alueen keskellä sijaitsevan, melko pienen järven rannat ovat tärkeä ulkoilu- ja vapaa-ajan vietto alue. Järven ja sen ympäristön käyttö on moninaista, kattaen niin avantouinnin, lenkkeilyn, kalastuksen kuin uimarannalla oleskelun. Monet asukkaat kuitenkin kokivat Tesomajärven rannoilla liikkumisen turvattomaksi huonon valaistuksen ja metsittymisen vuoksi.

Asukkaille Oma Tesoma -hankkeessa työskentelevät tiedottivat tulevista osallistuvan budjetoinnin työpajoista ja mahdollisuudesta osallistua Tesomajärven virkistysalueen suunnitteluun kaupungin verkkosivuilla ja lehdistön välityksellä. Tämän ohella he kiersivät Tesomalla kertomassa Tesomajärven suunnitteluprosessin toteuttamisesta.

Tapaamisvaihe: Näkemysten kartoitus työpajatyöskentelyllä

Ensimmäinen osallistuvan budjetoinnin asukastyöpaja oli Tesoman koululla huhtikuun alussa 2014. Työpajan organisoi ja veti palvelumuotoiluun perehtynyt konsulttiyhtiö. Paikalla oli noin 35 asukasta sekä alueen toimijoiden ja järjestöjen edustajaa. Lisäksi mukana oli kaupungin viranhaltijoita.

Aloituspajassa kaupungin edustajat kertoivat kaupungin suunnitelmista Tesoman kehittämiseksi ja esittelivät, mitä osallistuvan budjetoinnin Tesomajärven pilotissa oli tarkoitus tehdä. Kaupungin tilaajajohtaja painotti puheenvuorossaan Tesomajärven suunnittelun pilottiluonnetta, jonka aikana ”voidaan tehdä asioita uudella tavalla yhdessä kuntalaisten kanssa.” Tilaajajohtaja korosti, miten poliittisessa päätöksenteossa ja virkamiehistössä on ymmärretty tarve tehdä asioita tavalla, jossa kuntalaiset otetaan nykyistä enemmän mukaan. Hän painotti niin tesomalaisten, viranhaltijoiden kuin luottamushenkilöiden yhteistyötä Tesomajärven ympäristön kehittämisessä alueen tarpeista lähtien.

Aloituskerran työpajatyöskentelyn periaatteena oli avoimuus erilaisia näkemyksiä kohtaan:

KONSULTTI: Meillä on seuraavat säännöt täällä. Elikkä kaikilla on vahvoja mielipiteitä, kun puhutaan omasta asuinympäristöstä. Nyt kun heitellään ideoita. Tänään ei rakenneta mitään eikä tuhota mitään, tänä päivänä heitellään ideoita (..) Mikä on ihan ehdoton, on se, ettei kukaan saa sanoa ei. Kuulostellaan toisia avoimin mielin ja suhtaudutaan hyvinkin positiivisin mielin ehdotuksiin. (Osallistuvan budjetoinnin työpaja.)

Työpajassa osallistujat, niin asukkaat kuin viranhaltijatkin, ideoivat ensin itsenäisesti ja sitten pienryhmissä ”unelmien Tesomajärveä”. Pienryhmiin oli jaettu keskustelun virittäjäksi erilaisia materiaaleja, kuten karttoja alueesta, muovailuvahaa ja erilaisia esineitä, kuten puupalikoita, legofiguureja ja pieniä lelueläimiä. Materiaaleilla sai visualisoida ja havainnollistaa Tesomajärveen liittyviä unelmia.

Aloituspajan jälkeen toinen työpaja järjestettiin ohjattuna maastokävelynä Tesomajärven ympärillä toukokuussa. Aloituspajan ja verkkokyselyn aineiston perusteella kaupungin osallistuvan budjetoinnin työryhmä oli jakanut kierrettävät kohteen kuuteen teemalliseen rastiin. Kierrettävä reitti oli merkitty ennakolta Tesomajärven maastoon, ja reitin pystyi kulkemaan halutessaan myös omatoimisesti. Rastien sisältö ja kävelyreitti olivat ennen ohjattua kierrosta esillä Oma Tesoma -hankkeen verkkosivuilla ja Tesoman uimahallilla ja kirjastossa.

Maastokävelyyn osallistui noin 25 alueen asukasta. Osallistujat tarkastelivat yhdessä ensimmäisessä työpajatyöskentelyssä esiinnousseita, kehittämistä kaipaavia kohteita. Samalla he kävivät läpi asukkaiden ehdotuksia virkistysalueen kunnostamiseksi. Viranhaltijat vastasivat asukkaiden kysymyksiin tehtyjen ehdotusten toteutusmahdollisuuksista ja niiden kustannuksista. Yhteisen keskustelun lisäksi osallistujat kirjasivat omia näkemyksiään ja kysymyksiään kullekin osallistujalle jaettuun aineistokansioon. Kierroksen jälkeen osallistujat kokoontuivat Tesomajärven vieressä olevalle uimahallille käsittelemään kävelykierroksen antia ja aloittamaan toivottujen toimenpiteiden priorisointia seuraavaa työpajaa varten.

Työpajatyöskentelyä ohjasi selkeästi ajatus siitä, että niiden aikana viranhaltijat kartoittivat osallistujien näkemyksiä virkistysalueen kunnostamisesta mahdollisimman laajasti. Samalla he antoivat omat näkemyksensä esimerkiksi siitä, mitä ehdotetut ratkaisut merkitsevät palo- ja pelastustoiminnan, lainsäädännön ja kaupungin yleisten periaatteiden näkökulmasta tarkasteltuna. Erityisesti lainsäädännön määrittämät turvallisuuteen ja vastuuseen liittyvät tekijät rajasivat sitä, mitkä tarpeet, toiveet ja ajatukset tulkittiin toteuttamiskelpoiseksi. Esimerkiksi lasten leikkivälineitä ideoitaessa kävi ilmi, että luonnon pinnanmuotoja tai luontoon jätettyjä puunrunkoja hyödyntäviä leikkipaikkoja oli vastuukysymysten vuoksi riskialttiita toteuttaa. Leikkipaikkojen suunnittelua rajoittavat turvallisuusmääräykset olivat ristiriidassa tehtyjen esitysten kanssa.

Päätöksentekovaihe: Kompromissi järven eri rantojen varustelutasosta

Tesomajärven virkistysalueen osallistuvan budjetoinnin päätöspaja järjestettiin kesäkuussa 2014 Tesoman koululla. Pajassa asukkaat keskustelivat siitä, miten Tesomajärven virkistysalueen kehittämiseen varatut varat jaetaan erilaisten esitysten ja tarpeiden kesken. Osallistujia päätöspajassa oli 15. Ennen päätöspajaa oli jo tiedossa, että valaistuksen uusiminen ja polkujen peruskunnostus järveä kiertävillä ulkoilureiteillä sekä pukeutumistilojen rakentaminen järven uimarannalle ja uimapaikalle veisi valtaosan kunnostukseen varatusta määrärahasta. Tätä ei kukaan kyseenalaistanut päätöspajassa.

Päätöspajan työskentelyn muodostui niin, että osallistujat miettivät aluksi itsenäisesti omia toiveitaan ja keskustelivat valinnoista tämän jälkeen parin kanssa. Parityöskentelyn jälkeen osallistujat valitsivat neljän hengen tuplatiimeissä työpajaan valmistellun ”hinnaston” pohjalta ne kohteet, joita pitivät tärkeimpinä toteuttaa. Hinnastoon oli koottu tietoja eri toimenpiteiden ja varusteiden kustannuksista, kuten laiturin, penkkien tai leikkivälineiden kustannuksista. Tämän jälkeen osallistujat asettivat valintansa tärkeysjärjestykseen pienryhmissä. Tämän jälkeen ryhmien esitykset käytiin yhdessä läpi. Päätöksistä ei äänestetty, vaan kiistakysymyksiin etsittiin ratkaisua neuvotellen. Lopullinen päätösten ja suunnitelman muotoilu jäi viranhaltijoiden tehtäväksi prosessin aikana tuotetun materiaalin pohjalta.

Päätöspajassa kävi ilmeiseksi, että asukkaiden ja järven kunnostuksesta vastaavilla viranhaltijoilla oli erilainen käsitys Tesomajärven laiturien ja pukeutumistilojen uudistamisesta. Asukkaat tulkitsivat, että Tesomajärvessä on ja tulee olla kaksi yhdenvertaisesti varusteltua uimapaikkaa. Viranhaltijat puolestaan ajattelivat, että Tesomajärvessä on läntisen palvelualueen linjausten mukaisesti yksi hyvin varusteltu uimaranta. Läntisen palvelualueen linjauksissa uimarannoiksi oli määritelty tietty määrä rantoja eikä Tesomajärven kokoiselle pienelle järvelle voitu näiden linjausten periaatteita noudattamalla luokitella kahta uimarantaa.

Kiista kiinnittyi siihen, tulisiko ja voitaisiinko järven molempia rantoja kehittää uimarantoina vai uimapaikkoina:

VIRANHALTIJA A: Me ei haluta mitään A ja B rantaa tehdä. Ne [Tesomajärven eri puolet] on meidän kaikkien yhteistä olohuonetta. (..) Meillä tulisi kuitenkin olemaan uimaranta, joka on paremmin varusteltu kaikille näille touhuilijoille, kuntoilijoille (..) ja sitten olisi rauhallinen, se pienempi ranta. Sielläkin pitäisi löytyä ne tietyt, voiko niitä nyt sanoa palveluiksi, jos siellä on vaikka käymälä. (..) Ja se, mitä viime kerralla kuultiin teiltä, niin siellä toisaalta toivottiin tasa-arvosta rakentamista, tasa-arvosta kehittämistä, mutta sitten toisaalta myös sitä, että kun olisi ainakin jotakin. (..) Mutta me käytiin keskustelua kaupungin puolella ja oltaisiin lähdössä siitä, että on se uimaranta ja sinne tuodaan samanlainen mikä Tohlopissakin on, rakennus. Sehän on melkein kuin talo. Ainakin jos hintaa katsotaan, niin se on sellainen. Siellä on ne pukuhuoneet molemmille sukupuolille, siellä on vessat ja siellä on se uimavalvojan tila. (..) Uimavalvojaa meillä ei vielä ole rahaa tuoda tänne, EU sen vaatii että sellatteisiin valmistaudutaan.

ASUKAS: Mitäs, jos peruutettaisiin kokonaan ja tehdään molemmille puolille uimapaikka. Eikö raha sitten riittäisi. Saataisiin h-laiturit, pajamaja ja pikkukoppi. Ja uudet sannat. Ei me tarvittaisi sen enempää. (..) Molemmat rannat voisi olla uimapaikkoja ihan yhtä hyvin. Miksi tehdä mitään ihmeellisyyksiä. (..)

VIRANHALTIJA B: Jos kommentoin tässä välissä, niin tämä esitys on tosiaan siis meidän periaatteen mukainen, että jokaisella palvelualueella olisi yksi viiva kaksi parempaa uimarantaa ja loput säilyisi uimapaikkoina. (..) Tässä on nyt kuultu teidän toiveet ja lähdetty siitä, että sitä Ikuria, toisin kuin me oltiin ajateltu, että sille ei tehtäisi mitään niin, on pohdittu, että sillekin tässä yhteydessä kuitenkin tehtäisiin kasvojenkohotusta. Kunnostettaisiin sinne, siellä on pöydissä (..) kuva vaatteiden vaihtosermistä, että tämän tyyppinen tuotaisiin sinne Ikurin puolelle kunnostettuna. (..) Ja tosiaan sitten sinne tuotaisiin pajamaja kesäksi, mutta että toisesta rannasta tehtäisiin tällainen erityisesti perheitä ja muita palveleva. (…) Itse ainakin näkisin, että tässä tilanteessa kannattaisi käyttää se hyödyksi, että yhdelle rannalle tulee hyvät palvelut ja sitten pieni kasvojenkohotus toiselle. (Osallistuvan budjetoinnin päätöspaja.)

Hallinnollisesti uimaranta ja uimapaikka eroavat toisistaan merkittävästi uimapaikan ollessa vaatimattomampi ja vähemmän kunnalle velvoitteita sisältävä kuin uimaranta. Uimarannoilla on kiinteät rakennukset ja ne ovat kaupungin ylläpidon ja kehittämisen kohteena toisin kuin uimapaikat. Asukkaille tämä ero ei ollut merkittävä. He toivoivat uimamahdollisuutta järven molemmille puolille. Prosessissa päädyttiin ratkaisuun, jossa järven molemman puolen rantoja parannetaan. Toista kehitetään uimarantana ja toista uimapaikkana:

VIRANHALTIJA: Tässähän nyt minun mielestä on yritetty löytää kompromissia, että pyritään kuitenkin pääsääntöisesti toteuttamaan tätä meidän strategista linjausta. Mutta sitten joitain kohteita parantamaan myös sinne toiselle puolelle [järveä], jotta pystytään vastaamaan myös siihen kuntalaisilta tulleeseen palautteeseen. (Prosessin jälkeinen haastattelu 1.)

Ratkaisu merkitsi hieman erilaista varustelu- ja ylläpitotasoa järven eri puolille. Tehty ratkaisu vastasi riittävällä tavalla osallistuvien asukkaiden toiveeseen, eikä se myöskään ollut liiallisessa ristiriidassa viranhaltijoita ohjaavien periaatteiden kanssa.

Päätösten jälkeen kaupunki toimitti yhteenvedon pajassa tehdyistä valinnoista Tesomajärven uudistamisen yleissuunnitelmaa tekevälle suunnittelutoimistolle, joka laati toteutussuunnitelman prosessin aikana tehtyjen päätösten pohjalta. Tesomajärven yleissuunnitelman luonnos esiteltiin asukkaille syyskuun alussa järjestetyssä Tesoma-päivässä. Luonnos oli kommentoitavissa Oma Tesoman verkkosivuilla. Luonnos oli esillä myös Tuunaa Tesoma -tapahtumaviikolla, joka tarjosi asukkaille monipuolista ohjelmaa ja keskusteluja alueen kehittämisestä. Suunnitelma sai myönteisen vastaanoton asukkaiden parissa. Puistoyksikkö ja tilakeskus aikatauluttivat toimenpiteet vuoden 2015 työsuunnitelmiinsa.

Osallistuvan budjetoinnin paikallinen merkitys

Prosessissa keskeinen ristiriita asukkaiden ja viranhaltijoiden välille muodostui siis uimarantojen luokittelusta. Päätöskokouksessa kiista keskittyi siihen, että millainen varustelutaso rannoille tulisi. Kiistassa kysymys kuitenkaan ollut vain konkreettisista varusteista, vaan erilaisista yhdenvertaisuuden tulkinnoista. Asukkaat ja viranhaltijat jakoivat molemmat käsityksen siitä, että hyväksyttävä ratkaisu perustuu ihmisten väliseen yhdenvertaisuuteen. He kuitenkin tarkastelivat yhdenvertaisuutta eri aluetasoilla, mistä johtuen he tulkitsivat eri tavoin hyväksyttävät ratkaisut.

Asukkaiden arkipäivään ja kokemukseen perustuva käsitys yhdenvertaisuudesta muodostui suhteessa asuinalueen sisäisiin suhteisiin. Tesomajärvi asettuu kahden erilaisen alueen väliin. Asukkaat pohtivat Tesomajärven uudistustoimenpiteitä suhteessa siihen, miten järven eri puolilla asuvat asukkaat tulevat tasapuolisesti kohdelluksi kehittämistoimenpiteiden yhteydessä:

ASUKAS: Kyllä molemmille puolille laituri täytyy saada, koska täällähän on suurin piirtein saman verran asukkaita molemmilla puolilla järveä, että yhdenvertaisuus sitten säilyisi. (Prosessin jälkeinen haastattelu 3.)

Yhdenvertaisuus merkitsee sitä, että järven molemmille puolille turvataan yhtäläiset mahdollisuudet rantojen käyttöön. Tästä lähtökohdasta on tärkeää, että kehittämisessä huomioidaan asukkaiden vakiintuneet, tottumukseen perustuvat tavat käyttää järveä ja sen ympäristöä. Asukkaat korostivat tapoja, joita järven ympäristön käyttöön oli ajan kuluessa muotoutunut ja miten tärkeää olisi ottaa ne huomioon uudistustoimenpiteitä suunnitellessa. Asukkaiden puheenvuoroissa Tesoma jakautui vahvoihin sisäisiin alueisiin, ja erityisesti korostui se, että asutus sijoittui järven eri puolille. Vaikka järven eri puolet esiintyivät keskusteluissa toisaalta uudistustoimista keskenään kilpailevina alueina, asukkaiden mielestä oli olennaista, että alueita kohdeltaisiin uudistuksessa toisiinsa nähden yhdenvertaisesti.

Viranhaltijoiden hallinnolliseen toimintaan ja kaupungin poliittisiin linjauksiin perustuva käsitys yhdenvertaisuudesta muodostui suhteessa koko kaupungin ja eri asuinalueiden välisiin suhteisiin. He tarkastelivat yhdenvertaisuutta koko kaupungin kattavasta, hallinnollisia ja poliittisia päätöksiä ohjaavasta näkökulmasta. Tästä näkökulmasta yhdenvertaisuus merkitsee erityisesti kaupunginosien ja eripuolilla kaupunkia asuvien kuntalaisten välistä tasapuolisuutta:

VIRANHALTIJA: Kokonaisuuden hallinta ja tietyllä tavalla yhdenvertaisuuden turvaaminen koko kaupunki–tasolla, että jos katsotaan asiaa laajemmassa mittakaavassa kuin pelkästään Tesomajärven ympärillä asuvat. Asukkaat tuonut ehkä pientä ristiriitaa. Sille alueelle on asukkailla luonnollisesti paljon toiveita, halutaan esimerkiksi kehittää juuri molempia uimarantoja. Mikä on sitten taas ollut kaupungin aiemmin laatiman palveluverkkoselvityksen kanssa ristiriitainen näkemys. Jos katsotaan koko kaupungin mittakaavassa, jossa verkossa tosiaan on 32 uimarantaa, niin se, että pystytään yhdenvertaisesti palveleen kuntalaisia, myös muissa kaupunginosissa. (Prosessin jälkeinen haastattelu 1.)

Käsitys yhdenvertaisuudesta pohjautui kaupungin laajempiin suuntalinjoihin, strategioihin ja lainsäädäntöön, jotka ohjaavat viranhaltijoiden työtä. Osallistuvan budjetoinnin pilottihankkeen aikana virkamiehet toistuvasti toivat esiin kaupungin toiminnan linjauksia perusteina, jotka ohjaavat päätöksiä. Viranhaltijat suhtautuivat joihinkin asukkaiden kehittämisehdotuksiin varauksella, koska ne olivat ristiriidassa toimintaa ohjaavien suunnitelmien kanssa. Osa viranhaltijoista näki osallistuvan budjetoinnin pilottihankkeen asettavan Tesoman erityisasemaan suhteessa muihin kaupunginosiin ja olevan ristiriidassa kaupunginosien välisen yhdenvertaisuuden kanssa.

Näistä erilaisista tulkinnoista huolimatta kaikki osapuolet hyväksyivät yhdenvertaisuuden oikeutetuksi perustaksi suunnitteluratkaisujen tekemiseksi. Heidän eri aluetasoille sijoittuvat perspektiivinsä Tesomajärveen merkitsivät varsin erilaisia tulkintoja yhdenvertaisuuden edellyttämistä ratkaisuista. Näin asukkaiden ja viranhaltijan jaettu käsitys yhdenvertaisuudesta ja yhdenvertaisuutta ylläpitävistä institutionalisoituneista toimintatavoista muodostui samanaikaisesti yhteisesti jaetuksi ja kiistanalaiseksi hyväksyttävän suunnittelun ja siihen osallistumisen perustaksi (Häikiö 2007). Tesomajärven virkistysalueen suunnittelussa toteutetun osallistuvaan budjetoinnin tavoite asukkaiden tarpeisiin perustavasta ja yhteisymmärryksessä muodostettavasta suunnitteluratkaisusta ohjasi ratkaisemaan kiistan niin, että osapuolet saivat säilyttää oman tulkintansa yhdenvertaisuudesta. Konkreettinen kiista laitureista, pukukopeista ja saniteettitiloista on helpompi ratkaista kuin kulttuurinen kiista yhdenvertaisuuden merkityksestä. Palvelumuotoilun idea rakenteiden, kulttuurin ja ihmisten muuttamisesta jäi taka-alalle.

Lopuksi

Olemme tarkastelleet Tesomajärven virkistysalueen kunnostamisen suunnittelussa toteutettua osallistuvan budjetointia tulkitsevan politiikka-analyysin lähtökohdista. Osallistuvan budjetoinnin pilotin käytännön toteutus osoittaa, miten globaalin osallistumismenetelmän toteuttaminen ei tapahdu tyhjiössä. Toisenlaisissa olosuhteissa kehittyneen ja erilaisissa konteksteissa matkanneen osallistumismenetelmän soveltaminen paikalliseen suunnitteluun on sidoksissa siihen tilanteeseen, jossa sitä sovelletaan. Globaalit ajatukset uudenlaisesta osallistumisesta eivät välttämättä uudista paikallisia toimintatapoja tai käsityksiä hyväksytyistä osallistumisen muodoista, vaan uudet ajatukset neutraloidaan ja sovitetaan tavalla tai toisella olemassa oleviin toimintatapoihin ja kulttuurisiin käsityksiin (ks. Häikiö 2012). Menetelmän globaali lähtökohta ei kuitenkaan ole merkityksetön osallistumisprosessin toimeenpanossa. Osallistuva budjetointi oli tamperelaiselle hallintokulttuurille uusi toimintatapa, jonka toteuttamiseen ei ollut olemassa valmiita käytäntöjä. Prosessin eri vaiheissa muodostui vähitellen käsitys kansainvälisesti sovellettavasta osallistumisen menetelmästä sekä sen soveltuvuudesta paikalliseen suunnitteluun.

Tesomajärven pilottihankkeen perusteella osallistuva budjetointi mahdollistaa kansalaisosallistumisen kehittämisen asukaslähtöisesti ja tarjoaa kansalaisille uudenlaisen aseman asuinalueen suunnittelussa. Osallistuvan budjetoinnin yleinen idea ja prosessin selkeys auttavat sen muokkaamista paikallisesti. Sen poliittinen ”neutraalius” tekee siitä joustavasti erilaisiin tilanteisiin sovitettavissa olevan työkalun (Ganuza & Baiocchi 2012). Osallistuvan budjetoinnin prosessi imitoi käsitystä perinteisestä yhteiskunnallisten asioiden päättämisprosessista. Siinä asetetaan agenda, priorisoidaan tarpeita sekä tehdään päätökset rajallisten resurssien ja institutionaalisten sääntöjen mahdollistamissa puitteissa. Osallistuvasta budjetoinnista muodostuu helposti todennettavissa oleva ja vaiheesta toiseen etenevä prosessi. Osallistuminen ei jää vain tyhjäksi rituaaliksi vaan siinä on mahdollista vaikuttaa lopputuloksiin, minkä merkitystä jo Arnstein korosti vuonna 1969. Tesomajärven virkistysalueen suunnittelussa asukkaat ovat olleet erityisesti tyytyväisiä mahdollisuudestaan vaikuttaa suunnittelun lopputulokseen.

Samalla on kuitenkin todettava, että tästä huolimatta asukaslähtöistä suunnitteluprosessia on vaikea yhdistää hallintolähtöiseen suunnittelu- ja päätöksentekojärjestelmään. Se edellyttäisi yksittäistä osallistumisprosessia tai pilottihankkeita ylittäviä käytäntöjä, joissa asukkaiden, suunnittelijoiden ja viranhaltijoiden yhteistyö tuottaa jatkuvaa tietoa ja kokemusta paikallisen osallistumiskulttuurin ja toimintamallien uudistamiseksi. Asukaslähtöisen suunnitteluprosessien kehittäminen samoin kuin osallistuvan budjetoinnin käytön laajentaminen vaatisi hallintolähtöisen suunnittelu- ja päätöksentekojärjestelmän uudistamista (Ganuza & Baiocchi 2012, 6; Novy & Leubolt 2005, 2032; ks. Röcke 2014, 103; Smith 2009, 69).

Pilottien ja yksittäisten hankkeiden sijaan tavoitteena tulisi olla jatkuvan ja toistuvasti toimeenpantavan toimintamallin luominen. Osallistuva budjetointi tarjoaa hyvän lähtökohdan tällaiseen kehittämistyöhön. Liian tiukka pitäytyminen tavoitteiden saavuttamisessa ja esimerkiksi käytettävissä olevan rahan jakamisessa ei kuitenkaan mahdollista kriittistä yhteiskuntaa uudistavaa keskustelua. Kiistat, kamppailut ja kritiikki luovat demokratiaa ja osallistumista (Norris 2011). Näin ne mahdollistavat, eivät vain palveluiden, vaan suunnittelu- ja päätöksentekojärjestelmän ja niihin liittyvien valtasuhteiden muotoilun.

Kiitokset

Tutkimuksen on rahoittanut Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen ARA osana Asuinalueiden kehittämisohjelmaa (2013–2015). Kiitämme käsikirjoituksen kommentoinnista Osallistuva budjetointi asukaslähtöisessä kaupunkisuunnittelussa -hankkeen ohjausryhmää ja OMA-tutkimusryhmän tutkijoita. Erityinen kiitos projektijohtaja Tanja Koivumäelle artikkelin yksityiskohtien tarkastamisesta.

 

Kirjallisuus

Anna-Kaisa Ikosen pormestariohjelmaa 2013–2016. [viitattu 13.5.2016] <http://www.tampere.fi/liitteet/a/6Djmt7sUW/pormestariohjelma.pdf>

Arnstein, Sherry R. (1969). A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of Planners 35: 4, 216-224.

Bräutigam, Deborah (2004). The people’s budget? Politics, participation and pro-poor Policy. Development Policy Review 22: 6, 653-668.

Cabannes, Yves (2004). Participatory budgeting. A significant contribution to participatory democracy. Environment and Urbanization 16: 1, 27-46.

Fung, Archon (2015). Putting the public back into governance. The challenges of citizen participation and its future. Public Administration Review 75: 4, 513-522.

Ganuza, Ernesto & Baiocchi, Gianpaolo (2012). The power of ambiguity. How participatory budgeting travels the globe. Journal of Public Deliberation 8: 2, 1-12.

Gomez, Javier & Insua, David Rios & Lavin, José María & Alfaro, Cesar (2013). On deciding how to decide. Designing participatory budget processes. European Journal of Operational Research 229: 3, 743-750.

Hallituksen esitys eduskunnalle kuntalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (2014). [viitattu 13.5.2016] <https://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2014/20140268.pdf>

Häikiö, Liisa (2007). Expertise, representation and the common good. Grounds for legitimacy in the urban governance network. Urban Studies 44: 11, 2147-2162.

Häikiö, Liisa (2012). From innovation to convention. Legitimate citizen participation in local governance. Local Government Studies 38: 4, 415–435.

Häikiö, Liisa & Leino, Helena (2014). Tulkitsevan politiikka-analyysin lähtökohdat. Teoksessa Häikiö, Liisa & Helena Leino (toim.): Tulkinnan mahti. Johdatus tulkitsevaan politiikka-analyysiin. Tampere University Press, Tampere.

Häikiö, Liisa & Salminen, Jarkko (2016). Miten sosiaalinen oikeudenmukaisuus kääntyy?Osallistuvan budjetoinnin paikalliset tulkinnat. Käsikirjoitus, arviointiprosessissa.

Koivisto, Mikko (2007). Mitä on palvelumuotoilu? Muotoilun hyödyntäminen palvelujen suunnittelussa. Taiteen maisterin lopputyö. Taideteollinen korkeakoulu.

Koivumäki, Tanja (2015). Osallistuvan budjetoinnin ja palvelumuotoilun pilotointi Tesoman alueen kehittämisessä. Osallistuva budjetointi -pilotin loppuraportti. Tampereen kaupunki, Oma Tesoma-hanke.

Kuntalaki 10.4.2015. [viitattu 13.5.2016] <https://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2015/20150410#Oidp2678496>

Mager, Birgit (2009). Service design as an emerging field. Teoksessa Miettinen, Satu & Mikko Koivisto (toim.): Designing Services with Innovative Methods. University of Art and Design, Helsinki.

Norris, Pippa (2011). Democratic deficit. Critical citizens revisited. Cambridge University Press, New York.

Novy, Andreas & Leubolt, Bernhard (2005). Participatory budgeting in Porto Alegre. Social innovation and the dialectical relationship of state and civil society. Urban Studies 42: 11, 2023-2036.

Pihlaja, Ritva & Sandberg, Siv (2012). Alueellista demokratiaa? Lähidemokratian toimintamallit Suomen kunnissa. Valtiovarainministeriö. [viitattu 13.5.2016] <http://vm.fi/documents/10623/1107144/Alueellista+demokratiaa+-+L%C3%A4hidemokratian+toimintamallit+Suomen.pdf/597e319d-32b2-4f35-8f0b-5bafb64020f4, 23.4.2015>

Röcke, Anja (2014). Framing citizen participation. Participatory budgeting in France, Germany and the United Kingdom. Palgrave Macmillan, Houndmills.

Sangiorgi, Daniela (2011). Transformative services and transformation design. International Journal of Design 5: 2, 29-40.

Salminen, Jarkko & Häikiö, Liisa & Lehtonen, Pauliina (2016). Osallistuva budjetointi hallinnollisena ja poliittisena käytäntönä. Hallinnon Tutkimus 35(1), 60-75.

Santos, Boaventura de Sousa (1998). Participatory budgeting in Porto Alegre. Toward a redistributive democracy. Politics & Society 26: 4, 461-510.

Sintomer, Yves & Herzberg, Carsten & Röcke, Anja (2008). Participatory budgeting in Europe. Potentials and challenges. International Journal of Urban and Regional Research 32: 1, 164-178.

Smith, Graham (2009). Democratic innovations. Designing institutions for citizen participation. Cambridge University Press, Cambridge.

Tesoman täydennysrakentamisen suunnitelma (2016). Suunnitelmaraportti 19.1.2016. EHYT-hanke. Tampereen kaupunki. [viitattu 13.5.2016] <http://www.tampere.fi/tiedostot/t/ciC8NNLg5/Tesoma_Suunnitelmaraportti_final.pdf>

Tossavainen, Päivi J. (2016). Co-create with stakeholders. Action research approach in service development. Action Research 0: 0, 1-18.

Wampler, Brian (2007). A guide to participatory budgeting. Teoksessa Shah, Anwar (toim.): Participatory Budgeting. The World Bank, Public Governance and Accountability Series, Washington D.C.

Yanow, Dvora (1996). How does a policy mean? Interpreting policy and organizational actions. Georgetown University Press, Washington D.C.