Framing Citizen Participation: Participatory Budgeting in France, Germany and the United Kingdom

Jarkko Salminen

Röcke, Anja (2014). Framing Citizen Participation: Participatory Budgeting in France, Germany and the United Kingdom. Basingstoke: Palgrave Macmillan. 227 s.

*   *   *

Eurooppalaiset voivat osallistuvan budjetoinnin myötä ottaa oppia demokratiasta eteläiseltä pallonpuoliskolta, Brasiliasta. Osallistuva budjetointi on peräisin Porto Alegren kaupungista 1980-luvun lopulta. Se on menetelmä, jossa kansalaisille annetaan suoraa valtaa päättää julkisten resurssien käytöstä. Se oli alun perin vastaus diktatuurin ajan epätasa-arvolle ja korruptiolle sekä läheisten suosinnan kulttuurille. Myöhemmin sitä on sovellettu maissa kuten Kongo, jossa sen avulla on laskettu lapsikuolleisuutta, kun rahaa on suunnattu synnytyssairaaloihin. Tutkijat, kuten Anja Röcke, kuitenkin kritisoivat sitä, että Euroopassa osallistuvassa budjetoinnista on kadotettu alkuperäinen radikaalin oikeudenmukaisuuden idea.

Röcke tutkii kirjassaan sitä, miten osallistuva budjetointi on levinnyt Ranskaan, Saksaan ja Isoon-Britanniaan ja miten demokratiainnovaatiot ja -ideat liikkuvat. Ne eivät siirry sellaisenaan vaan erilaisten kulttuuristen merkityksenantojen ja tulkintojen kautta – ne sovitetaan aina paikallisiin kehyksiin. Esimerkiksi Ranskassa tärkeitä kehyksiä, joihin osallistuvaa budjetointia on sovitettu, ovat olleet niin sanotun lähidemokratian (proximity democracy) ja osallistuvan demokratian kehykset (participatory democracy). Saksassa on käytetty kansalaiskaupungin kehystä (citizens’ town). Isossa-Britanniassa osallistuva budjetointi on sovitettu yhteisöllisen valtaistamisen kehykseen (community empowerment).

Kehystämisen kulttuurisen tason lisäksi Röcke kuvaa osallistuvan budjetoinnin leviämisen niin sanottua sosiaalista tasoa eli sitä, kuka menetelmää levittää, tulkitsee ja representoi. Hän on haastatellut kirjaa varten 61 toimijaa, jotka ovat osallistuneet menetelmän siirtämiseen. Tutkimuksessa varsin tärkeiksi nousevat yksittäiset aktivistit tai poliitikot, jotka ovat tutustuneet osallistuvaan budjetointiin ja käyneet mahdollisesti Porto Alegressa. Osallistuva budjetointi ei ole tästä näkökulmasta levinnyt virallisia, pysyviä ja hierarkkisia reittejä vaan melko sattumanvaraisesti yksittäisten toimijoiden kautta, joilla on hyvin erilaisia taustaideologioita sekä ymmärryksiä eurooppalaisen demokratian ongelmista ja mahdollisista ratkaisuista. Sen lisäksi, että kehyksillä on merkitystä, Röcken havainto on se, että myös valtioilla on merkitystä. Vaikka osallistuvaa budjetointia levittäneet toimijat ovat kohdanneet toisiaan kansainvälisissä yhteyksissä, kuten Maailman sosiaalifoorumissa Porto Alegressa, tärkeimmät kehystykset ovat tapahtuneet vasta kansallisvaltion rajojen sisäpuolella.

Röcke arvioi, etteivät käyttöön otetut kehykset kolmessa maassa tue osallistuvaa budjetointia demokratiaa lisäävänä tai syventävänä menetelmänä. Esimerkiksi Saksassa kansalaiskaupunkikehys heijastaa keskittynyttä valtaa paikallisella tasolla, on melko abstrakti eikä sisällä ideaa siitä, miten kansalaisia voisi valtaistaa. Lisäksi sitä käyttävät vain julkisen hallinnon kehittäjät, tutkijat ja yksittäiset poliitikot – kansalaiset eivät ole ottaneet sitä omakseen. Isossa-Britanniassa yhteisön valtaistamisen kehyksestä huolimatta ovat demokraattiset tulokset jääneet saavuttamatta, koska osallistuva budjetointi ei kytkeydy virallisiin hallintoinstituutioihin ja siksi muun muassa rahoitus on epäsäännöllistä. Ranskassa osallistuvan demokratian kehys on ollut osin toimiva. Sen avulla vasemmistopoliitikot ovat hyökänneet lähidemokratian kehystä käyttäneitä oikeistopoliitikkoja vastaan. Lopulta kehys on muuttunut mutta sisältö on pysynyt melko lailla samana. Perinteiset eurooppalaiset kehykset vaikuttavat Röcken kirjassa taakoilta, jotka estävät osallistuvan budjetoinnin innovatiivisuuden ja radikaaliuden. Niin Ranskassa, Saksassa kuin Iso-Britanniassakin alkuperäinen tarkoitus on ollut yleensä kopioida tai ottaa vaikutteita Porto Alegren prosessista. Tässä kuitenkin on aina lopulta epäonnistuttu.

Röcke tekee yksityiskohtaista vertailevaa tapaustutkimusta, joka ei kuitenkaan vastaa laajemmin siihen, miksi osallistuva budjetointi ei ole toiminut Euroopassa – eli miksi kansalaisten poliittinen ja proseduraalinen valta, deliberaatio ja tulokset ovat jääneet vähäisiksi. Röckeltä kaipaisi vahvempaa tapaustutkimuksen rajat ylittävää teoreettista kehystämistä, joka vastaisi yksittäisiä tapauksia laajemmin siihen, miksi tulokset ovat jääneet pienimuotoisiksi maanosassa, jota pidetään demokratian syntypaikkana. Yhteiskuntatieteilijän näkökulmasta on arvostettavaa, että Brasilian kaltaisessa maassa, jossa on ollut paljon demokratian tilaa koskevia ongelmia, on keksitty jotain niinkin radikaalia kuin osallistuva budjetointi. Silti voidaan kysyä, miten olisi edes mahdollista siirtää malli sellaisenaan Eurooppaan, jossa käytetyt kehykset perustuvat hyvin erilaiseen poliittiseen kulttuuriin. Tämä ei tarkoita sitä, etteikö Euroopassa demokratiaa tulisi kehittää, vaan sitä, ettei sama malli toimi kaikkialla. Röckelle, kuten monille muillekin aihetta tutkineille yhteiskuntatieteilijöille, alkuperäisen osallistuvan budjetoinnin menetelmä toimii esikuvana. Tätä kehystä Röcke ei määritä kontekstisidonnaiseksi vaan ottaa sen normatiiviseksi malliksi, jota tulisi levittää sellaisenaan. Hän kuvaa menetelmää levittämässä olleiden luomia kehyksiä, mutta ei reflektoi sitä, miten hän tutkijana on yksi niistä toimijoista, jotka kehystävät osallistuvaa budjetointia ja määrittävät sitä, miten sitä tulisi soveltaa.

Vallan siirtäminen korruptoituneelta hallinnolta kansalaisille kannattaa varmasti Porto Alegressa, mutta Euroopassa hallinto toimii suhteellisen tehokkaasti ja samalla pitää melko hyvin huolta ihmisten yhdenvertaisuudesta. Brasiliassa kansalaiset voivat saada autonomista valtaa suhteessa hallintoon, mutta Euroopassa vähemmän radikaali yhteishallinnon tapa (co-governance) kansalaisten, viranomaisten ja poliitikkojen välillä voi toimia paremmin. Röcken mukaan esimerkiksi Saksassa kansalaiskaupunkikehys ei sisältänyt juurikaan ”poliittista henkeä” vaan oli hyvin konsensushenkinen. Myös Suomessa on pitkään arvostettu yhteistyökykyä sekä pyrkimystä yhdessä sopimiseen ja toimivimman ratkaisun etsimiseen. Tämä voidaan tulkita poliittisen kulttuurin vahvuudeksi. Demokratia tarkoittaa radikaalin tasa-arvon edistämisen lisäksi yhteisten asioiden rationaalista ja tehokasta hoitamista, josta hallinto perinteisesti vastaa. Erityisesti osallistuvan budjetoinnin tapauksessa kyse on kansalaiset avoimen osallistumisen liittämisestä rajallisten resurssien hallintaan, toisin sanoen politiikan ja hallinnon yhteensovittamisesta. Keskeinen jännite, jota osallistavassa budjetoinnissa pyritään ratkaisemaan, on tämä politiikan ja hallinnon välinen ristiriita – ei vain autonomisten kansalaisten intressien välinen ristiriita, jonka ratkaisua Röcke pyrkii edistämään.

Eurooppaan tulisi luoda uusia paikallisesti toimivia osallistuvan budjetoinnin malleja. Osallistuva budjetointi on kehys, joka sisältää idean oikeudenmukaisuudesta, mutta se, mitä oikeudenmukaisuus missäkin paikallisessa kontekstissa tarkoittaa tulee harkita tilannekohtaisesti. Alkuperäinen kehys (osallistuva budjetointi Porto Alegresta) voi toimia innoittajana, mutta sen ei tule antaa rajoittaa paikallista luovuutta. Se, että osallistuva budjetointi taipuu moneen muotoon, on sen vahvuus.

Röcke toivoo, että kirja toimisi inspiraationa muille tutkijoille: tulevaisuudessa tulisi tutkia hallitsevien kehysten lisäksi vastakehyksiä, sekä kehysten yhteyksiä ja ajoitusta eli sitä, missä vaiheessa kehystäminen politiikkakäytännön käyttöönotossa on tärkeää. Röcken tutkimus osoittaa, että kulttuurisilla käsityksillä ja tulkinnoilla on merkitystä. Kehysanalyysiä soveltaen tulee edelleen tutkia sitä, miksi osallistuvan budjetoinnin alkuperäinen malli ei näytä toimivan Euroopassa ja miten se voisi toimia, paikalliset poliittisen kulttuurin piirteet huomioon ottaen.

Jarkko Salminen

Tutkija, Yhteiskunta- ja kulttuuritieteiden yksikkö, Tampereen yliopisto