(Suomi) Seudullista kansalaisosallistumista jäljittämässä tiedon yhteistuottamisen keinoin

Olli Ruokolainen, Jouni Häkli, Kirsi Pauliina Kallio & Pia Bäcklund

Kansalaisten ajatellaan monesti osallistuvan kaupunkisuunnitteluun ennen muuta oman asuinpaikkansa näkökulmasta. Tässä artikkelissa pohdimme kansalaisuutta osana tulevaisuuteen katsovaa kaupunkiseutujen strategista toimintaa. Lähestymme aihetta tiedon yhteistuottamisen keinoin, yhdessä strategista kaupunkiseutusuunnittelua tekevien asiantuntijoiden kanssa. Kerromme artikkelissa toteuttamastamme tiedon yhteistuottamisprosessista ja sen tuloksena syntyneistä seudullista kansalaisuutta – seutulaisuutta – koskevista alustavista näkökulmista.

Johdanto: kaupunkiseudullista suunnittelua koskevan tiedon yhteistuottaminen

Artikkeli perustuu tutkimukseen, joka pyrkii lisäämään ymmärrystä kansalaisosallistumisesta ja kaupunkiseutujen demokraattisesta suunnittelusta sekä päätöksenteosta tiedon yhteistuottamisen keinoin. Lähtökohtamme on tietämisen ymmärtäminen aktiivisina käytäntöinä Simin Davoudiin (2015) nojaten. Davoudi kuvaa maankäytön suunnittelua useita ulottuvuuksia sisältävänä käytännöllisenä tietämisen tapana: on tiedettävä mitä, miten, miksi ja millaisiin käytäntöihin nojautuen suunnitellaan (vrt. Mäntysalo 2000; Bäcklund 2007; Healey 2009; Hoch 2018). Näin tarkasteltuna suunnittelun tietokäytännöt näyttäytyvät dynaamisina, moniulotteisina prosesseina, joiden kehittämisessä korostuvat suunnittelua tekevien ihmisten toiminta ja tietämys. Tähän lähtökohtaan nojaavat pragmatistiset suunnittelututkimuksen orientaatiot tekevät näkyväksi toimijoiden aikeita ja uskomuksia (Healey 2009) ja keskittyvät toisaalta siihen, millaisia konkreettisia seurauksia käytännöillä kulloinkin on (Forester 2012). John Forester (1999) liittää tiedon yhteistuottamisen – tai yhteisen oppimisen – edellytykset myös aktiiviseen mikrotason vuorovaikutukseen. Kanninen (2017) on lähestynyt suunnitteluyhteistyön pelikenttää kaupunkiseuduilla näistä lähtökohdista tarkastellen miten erilaisten toimijaidentiteettien kohtaaminen luo edellytyksiä yhteiselle tiedonmuodostukselle ja toisilta oppimiselle.

Tiedon yhteistuottamisesta tai -tuotannosta on puhuttu monilla eri tieteenaloilla. Hallinnon tutkimuksessa sillä on tarkoitettu eri organisaatioiden toimijoiden kontribuutiota yhteiseen prosessiin, tuotteiden tai palveluiden tuottamiseksi (Ostrom 1996, 1073; Tuurnas 2016, 15). Mirja Satka ja kumppanit (2016) ovat puolestaan kartoittaneet käytäntötutkimuksen taitoa sosiaalityön kontekstissa ottaen tutkimisen ja kehittämisen lähtökohdaksi asiantuntijoiden ja asiakkaiden tiedontarpeet sekä huolenaiheet. Tiedon yhteistuottaminen onkin nähty yhtenä tapana integroida kansalaisia (strategisen) suunnittelun prosesseihin tiedon tuottajina (Albrecths 2012, 57).

Omassa yhteiskuntamaantieteellisesti virittyneessä tutkimuksessamme tiedon yhteistuottaminen tarkoittaa erityisesti tutkijoiden ja käytännön asiantuntijoiden välistä kommunikaatiota. Tukeudumme Polkiin (2015, 111), jonka mukaan (transdisiplinäärinen) tiedon yhteistuottaminen tarkoittaa: (1) käytännön ongelmien ratkaisemiseen pyrkimistä, (2) tieteellisestä tutkimuksesta ja käytännön kokemuksesta kumpuavien tietopohjien yhdistämistä, (3) politiikkatoimijoiden ja tutkijoiden osallistumista koko tiedontuottamisprosessiin ongelman määrittelystä lähtien sekä (4) tiedon hyödyntämistä tieteen ja käytännön konteksteissa. Yhdessä kaupunkiseutujen kehitystä ohjaavien paikallisten ja kansallisten toimijoiden kanssa olemme pyrkineet sellaisen teoreettis-käytännöllisen tiedon tuottamiseen, josta olisi hyötyä sekä kaupunkiseudullisen suunnittelun tutkimuksessa että kaupunkiseutujen kehittämisen ”integroivassa visioinnissa” eli maankäytön, asumisen, liikenteen, palvelujen ja elinkeinoelämän kysymysten yhteensovittamisessa.

Kaupunkiseudullinen suunnittelu ja kansalaisosallistuminen

Kaupunkiseuduilla on yhä keskeisempi asema kansantalouden kehityksessä, niin kansainvälisesti kuin Suomessakin (esim. Jonas & Moisio 2016, 1–5). Kaupungistumisen myötä väestö keskittyy edelleen, joten seudulliset suunnitteluratkaisut ovat keskeisiä ajankohtaisiin haasteisiin vastaamisessa – kuten ilmastonmuutoksen hillitsemisessä. Kaupunkiseutujen maankäytön, asumisen ja liikenteen integroiva suunnittelu on kuitenkin Suomessa vaikeaa muun muassa siksi, että seudut eivät ole vakiintuneita hallintoalueita sisäisine yhteistyömuotoineen ja demokraattisine mandaatteineen (vrt. maakunta, kunta). Niiden kokonaisvaltainen suunnittelu edellyttää hallinnollisten sektorien välillä tapahtuvaa yhteistyötä, sekä kuntien välillä että sisällä (Kanninen & Akkila 2015, 9–12). Kaupunkiseudullisessa suunnittelussa onkin jouduttu ottamaan käyttöön uudenlaisia suunnittelun ja yhteistyön muotoja, joissa on mukana eri alojen asiantuntijoita, kuntien edustajia ja valtionhallintoa (Kanninen 2017). Tämän maankäyttöön (M), asumiseen (A) ja liikenteeseen (L) epäsuorasti vaikuttavan yhteistyön näkyvimpiä ilmentymiä ovat neljän suurimman kaupunkiseudun ja valtion kesken laadittavat MAL-sopimukset (Mäntysalo & Kosonen 2016).

Suunnitteluasiantuntijoiden välinen strateginen seutuyhteistyö on herättänyt kysymyksiä demokratian ja legitimiteetin suhteen, koska se tapahtuu lakisääteisen suunnittelujärjestelmän ulkopuolella, mutta vaikuttaa konkreettisen suunnittelun sisältöihin merkittävästi (ks. esim. Purcell 2007; Jonas & Ward 2007). Prosessit eivät ole riittävän avoimia ja julkisia (Bäcklund ym. 2018), eivätkä päätösten vastuuketjut ole selkeitä (Buser 2014). Yksi konkreettinen demokraattisuuteen liittyvä ongelma Suomessa on, että strategiseen seudulliseen suunnitteluyhteistyöhön ei liity lakisääteistä velvoitetta kansalaisten osallistamiseen samalla tavoin kuin maankäyttö- ja rakennuslailla ohjattuun suunnittelujärjestelmään (MRL 132/1999). Toisaalta asiantuntijat eivät välttämättä edes tunnista kansalaisia relevanteiksi osallisiksi strategisessa suunnittelussa (Bäcklund ym. 2017).

Asiantuntijapuheessa kansalaiset nähdään usein välittömän elinympäristönsä tilasta ja “omista asioistaan” kiinnostuneina asukkaina, joita ei kiinnosta kaupunkiseutujen kehitys kokonaisuutena (Bäcklund ym. 2017). Kansainvälisessä kirjallisuudessa on kuitenkin tunnistettu kaupunkiseudullisen kansalaisuuden kiinnostavan ihmisiä (esim. Lidström & Schaap 2018; Eklund 2018; Syssner 2011). Seudulliset kansalaisosallistumisen väylät eivät ole yhtä selkeitä kuin kunnallisessa demokratiassa ja perinteisen kaavahierarkian mukaisten osallistumismenettelyiden piirissä, mikä yhtäältä heikentää kansalaisuuden seudullista toteutumista. Lidströmin ja Schaapin (2018, 9–10) mukaan keskeistä onkin tutkia, mitä tarkoittaa olla kansalainen epämääräisesti hahmottuvassa kaupunkiseutukontekstissa. He peräänkuuluttavat myös uudistuksia edustuksellisen demokratian ja osallistumiskäytäntöjen parantamiseksi (ks. myös Rodriguez-Pose 2008, 1041; Kübler 2018, 76–77).

Liitymme tähän kriittiseen keskusteluun tuomalla seudullisen osallistumisen tarkasteluun uuden analyyttisen näkökulman; eletyn kansalaisuuden, joka kattaa yhtäältä poliittisen toiminnan arkisia tapoja, käytäntöjä ja todellisuuksia, toisaalta tätä toimeliaisuutta kehystäviä institutionaalisia ja hallinnollisia raameja. Tästä näkökulmasta kansalaisuus määrittyy paitsi rajojen, jäsenyyksien ja instituutioiden puitteissa, myös arjessa koettuina ja elettyinä poliittisina tekoina (Kallio ym. 2015). Eletyn kansalaisuuden teoreettisena perustana on Engin F. Isinin (2009, 369–370) kolme ulottuvuutta tunnistava kansalaisuuskäsitys. Ensinnäkin kansalaisuus on oikeuksiin ja velvollisuuksiin liittyvä asema, joka määrittyy esimerkiksi jäsenyytenä kansallisvaltiossa. Toiseksi kansalaisuuteen sisältyy vakiintuneita, virallis-poliittisiin yhteisöihin kiinnittyviä käytäntöjä, kuten äänestäminen ja järjestäytynyt mielenosoittaminen. Kolmanneksi kansalaisuus ilmenee ei-institutionaalisina poliittisina tekoina, jotka eivät edellytä organisoitumista tai annettua ilmaisemisen tilaa. Viimeisin ulottuvuus on nähdäksemme erityisen hyödyllinen kaupunkiseutujen demokratian kehittämisessä, koska se auttaa huomaamaan, ettei kansalaisuuden tarvitse määrittyä asuinpaikan tai institutionaalisten osallistumiskäytäntöjen kautta.

Elettyä kansalaisuutta voidaan konkretisoida tarkastelemalla julkisten organisaatioiden tarjoamia osallistujarooleja ja osallistumisen kanavia (Bäcklund ym. 2014, 315). Kansalainen voidaan nähdä yhtäältä hallinnolliseen alueeseen – kaupunkiseutujen tapauksessa kuntaan tai maakuntaan – kuuluvana asukkaana, jonka osallistumisoikeudet ja -mahdollisuudet perustuvat asuinpaikkaan, ilmeten vaikkapa kaavoituksen osallistumiskäytäntöinä. Toisaalta kansalainen voidaan tunnistaa palveluiden käyttäjänä, jolloin osallistuva rooli tarkoittaa palautekyselyihin vastaamista tai, markkinaehtoisesti, eri palveluiden ja tuotteiden välillä valitsemista. Näiden kahden responsiivisen roolin lisäksi kansalainen voidaan ymmärtää aloitteelliseksi toimijaksi, jonka proaktiivinen toimeliaisuus ei edellytä esimerkiksi kunnan tai yrityksen tarjoamia osallistumismenettelyjä puitteekseen. Aloitteellinen kansalaistoimijuus voi ilmetä vaikkapa kimppakyytien organisointina harrastusyhteisössä, jolle harjoittelu- ja kisapaikkojen sijoittuminen laajalle alueelle asettaa haasteita.

Eletyn kansalaisuuden näkökulma paljastaa, että ihmiset voivat toimia poliittisesti monin tavoin, myös kaupunkiseutujen kontekstissa, missä kansalaistoimijaroolit usein sekoittuvat. Useilla meistä on kokemuksia ja näkemyksiä ylikunnallisesta arjesta niin asukkaan, asiakkaan kuin aloitteellisen toimijan rooleissa, vaikkemme yleensä mielläkään näitä osaksi seudullista kansalaisuutta. Tutkimuksemme ehdottaa, että juurikin tämä toiminnallinen ymmärrys ja arkiymmärrykseen perustuva toimeliaisuus on seudullisen kansalaisuuden ydin. Millaisia vaikutuskanavia sen toteuttamiseen löytyy, on kysymys, johon olemme etsimässä vastauksia tiedon yhteistuottamisen avulla.

Tiedon yhteistuottaminen kaupunkiseutusuunnittelun tutkimuksessa

Tässä artikkelissa kuvattu tiedon yhteistuottamisprosessi on toteutettu BEMINE-tutkimushankkeessa (Beyond MALPE-coordination: Integrative Envisioning) vuosina 2016–2019. Laajassa konsortiohankkeessa tutkitaan maankäytön, asumisen, liikenteen, palvelujen (P) ja elinkeinojen (E) seudullista strategista yhteissuunnittelua, pyritään vastaamaan kaupunkiseutujen MAL-suunnitteluun liittyviin haasteisiin ja kehitetään siihen uusia työkaluja. Hanke on lähtökohtaisesti vuorovaikutukseen ja yhteistuottamiseen pyrkivä. Tavoitteena on erilaisten tiedollisten orientaatioiden yhteensovittaminen, niitä edustavien toimijoiden välisen yhteistyön edistäminen ja kollektiivisen tietämyksen kumuloituminen kaupunkiseutujen suunnittelussa. Tutkimusryhmämme on keskittynyt tutkimaan erityisesti kansalaisosallistumisen paikkaa, merkitystä ja mahdollisuuksia kaupunkiseuduilla. Lähtökohtanamme on, että ”jokaisella toimijalla on tietäjäsubjektin asema” (Satka ym. 2016, 11). Vuorovaikutuksen käytännöllisestä toteuttamisesta ovat konsortiotasolla vastanneet ajatushautomo Demos Helsinki sekä kansallinen MAL-verkosto, joka on ”valtakunnallinen maankäytön, asumisen ja liikenteen kehittämisverkosto, jonka toiminta perustuu valtion ja suurten kaupunkiseutujen kaupunkipolitiikkaan, seudullisen strategisen suunnittelun edistämiseen ja jäsenseutujen vertaisoppimiseen” (MAL-verkosto… 2017).

Hankkeen erilaiset, eritasoiset ja logiikaltaan vaihtelevat yhteistuottamisen ja vuorovaikutuksen muodot voidaan tiivistää vastinpareiksi. Tutkimusasetelmien muodostaminen on perustunut tutkija-tutkija -tyyppiseen vuorovaikutukseen. Toiseksi hankkeen kannalta keskeistä vuorovaikutusta on tapahtunut tutkijoiden, politiikkatoimijoiden ja kansalaistoimijoiden välillä. Kolmas vuorovaikutuksen muoto on politiikka- ja kansalaistoimijoiden keskinäinen kanssakäyminen. Asiantuntijakäytäntöjä ja -tietoa korostavan tutkimusasetelman vuoksi tiedon yhteistuottamiseen on sisältynyt varsin vähän vuorovaikutusta tutkijoiden ja kansalaisten välillä, mitä pidämme tärkeänä jatkotutkimuksen kohdennuksena (vrt. Satka ym. 2016, 9–10). Keskeisiä tiedon yhteistuottamistilaisuuksia ovat olleet (kevääseen 2018 mennessä):

  • Neljä tutkijaretriittiä: Eri metodologisia lähtökohtia ja näkökulmia edustavien tutkimusryhmien välistä vuorovaikutusta, jossa on tarkennettu tutkimusasetelmia ja etsitty uusia näkökulmia.
  • Neljä Urban Forum -tilaisuutta: Tutkijoiden ja MAL-työhön osallistuvien tai sitä tekevien asiantuntijoiden välistä kommunikointia tutkimustuloksia esittelevien alustusten ja työpajojen muodossa. Tilaisuuksissa on ollut noin sata osallistujaa eri hallinnon aloilta ja aluetasoilta.
  • Maankäyttö- ja rakennuslain uudistusprosessiin kiinnittyviä keskustelutilaisuuksia hankkeen tutkijoiden ja ympäristöministeriön edustajien välillä. Lisäksi osahankkeet ovat olleet suoraan vuorovaikutuksessa useamman ministeriön kanssa.

Oman tutkimuksemme kannalta keskeisiä ja erityisesti kansalaisosallistumisen kysymyksiä painottavia tapahtumia ovat olleet:

  • Järjestämämme Ketterät kaupunkiseudut ja demokratian dilemma -asiantuntijatyöpaja 29.01.2018 Tampereella. Tilaisuudessa käsiteltiin maankäyttö- ja rakennuslain uudistusprosessia sekä kansalaisosallistumista, kuin myös kansalaistiedon parempaa hyödyntämistä strategisessa kaupunkiseudullisessa suunnittelussa.
  • MALPE-työn kehittäminen hallinto- ja lakiuudistusten ohjenuorana – Urban Forum 4, 13.3.2018 Helsingissä. Alustimme kansalaisten rooleista strategisessa kaupunkiseudullisessa suunnittelussa ja pohdimme yhdessä asiantuntijoiden kanssa seudullisen kansalaisuuden olemusta.

Lisäksi olemme syventäneet tietämystä haastattelu- ja kyselytutkimuksilla. Olemme analysoineet MAL-verkoston toiminnan yhteydessä kerättyjä haastattelu-, työpaja- ja kyselyaineistoja1. Uutta aineistoa olemme koonneet ensin konsortiotasoisesti kyselyllä, jossa MAL-verkostoon kuuluvien kaupunkiseutujen asiantuntijoilta tiedusteltiin näkemyksiä tietotarpeista ja -käytännöistä sekä kansalaisosallistumisesta. Osatutkimuksessamme olemme tehneet teemahaastatteluja yhteensä 26 MAL-neuvotteluprosesseissa mukana olleen asiantuntijan kanssa, mukaan lukien kuntien, kaupunkiseutujen ja valtionhallinnon edustajia.

Seudullista kansalaisuutta koskevan ymmärryksen yhteistuottaminen

Olemme tiivistäneet toteuttamamme tutkimus- ja yhteistuottamisprosessin kuudeksi vaiheeksi mukana olleiden toimijaryhmien, tiedontuottamisen tapojen sekä tavoitteiden mukaisesti. Jokaisessa vaiheessa oma tieteellinen ymmärryksemme sekä muiden tutkimusryhmien ja käytännön toimijoiden tietämys kansalaisten asemasta MAL-työssä on kumuloitunut ja syventynyt. Yhteistuottamisprosessien luonteeseen kuuluu toki myös jatkuva, spontaanimpi ja ei-organisoitunut vuorovaikutus, mikä osaltaan heijastuu ennalta suunniteltuihin yhteistuottamisen tilaisuuksiin. Dialoginen tiedon yhteistuottamisprosessimme on edennyt seuraavasti:

  1. Esiymmärryksen rakentaminen
  2. Tutkimuksen kontekstointi
  3. Aineistonkeruu ja esianalyysi
  4. Alustavien tulosten dialoginen testaus ja jatkokehittäminen
  5. Analyysi ja tulkinta
  6. Uuden tietämyksen soveltaminen

Esiymmärryksen rakentamiseen kuuluu ryhmämme tutkijoiden osallistumista, osallistamista ja kaupunkisuunnittelua koskevan tietämyksen yhteen tuominen, sisältäen erilaisissa tiedon yhteistuottamisen prosesseissa muodostettua ymmärrystä. Siihen kuuluu myös ajankohtaisiin substanssikysymyksiin perehtyminen ja tutustuminen konsortion tutkimusryhmien työhön. Näin muodostimme alustavan näkemyksemme kaupunkiseutu-kansalaisuudesta, joka on toiminut dialogin kiintopisteenä ja argumentoinnin perustana. Aloimme myös pohtia, mitä hahmottamamme eletyn kansalaisuuden muodot – erityisesti aktiivinen ja avoin poliittinen toimijuus – voisivat tarkoittaa kaupunkiseutujen kontekstissa.

Toinen vaihe, kontekstointi, tarkoitti eletyn kansalaisuuden ja poliittisuuden sijoittamista osaksi kaupunkiseudullista suunnittelua ja kaupungistumisen teemoja. Tämä sisälsi sekä epämuodollista että fasilitoitua keskustelua muiden hankkeen tutkimusryhmien kanssa tutkijaretriiteissä. Näin kansalaisuus ja osallistuminen paikannettiin osaksi muita ilmiöitä, käsitteitä ja kehityskulkuja, kuten monipaikkaisuus (Di Marino & Lapintie 2017), kaupungistumisen hallinta ja strateginen suunnittelu (Mäntysalo ym. 2015) sekä julkisen talouden ja maankäytön kytkökset (Vakkuri ym. 2016). Ilman kontekstointia emme olisi ymmärtäneet yhtä hyvin, millaisissa toimintaympäristöissä ja millaisten ongelmien ympäröiminä MAL-asiantuntijat tarkastelevat suhdettaan kansalaisten tuottamaan tietoon ja arvioivat sen mahdollista relevanssia työnsä kannalta. Tutkijoiden keskinäisen vuorovaikutuksen lisäksi käytännön asiantuntijoiden ja tutkijoiden yhteistyö käynnistyi heti konsortiohankkeen alussa. Asiantuntijat pääsivät tarkentamaan hankkeen tutkimuskysymyksiä ensimmäisessä työpajatilaisuudessa (Re-Define Urban Forum). Tässä mielessä jo kontekstointivaihe oli erilaisia tietopohjia monipuolisesti korostavaa yhteistuottamista.

Kolmannessa vaiheessa, aineistonkeruussa ja esianalyysissä, yhteistuottamisesta palattiin jossain määrin tutkijalähtöisiin menetelmiin. Silti pyrimme dialogisuuteen käytännön tiedon ja sen tuottajien kanssa. Tämän vaiheen aikana: 1) osallistuimme konsortion yhteisen, MAL-toimijoille suunnatun tietotarvekyselyn laatimiseen, 2) analysoimme MAL-verkoston puitteissa kerättyjä aineistoja ja 3) keräsimme uutta aineistoa MAL-toimijoita haastattelemalla. Lisäksi aloitimme keräämämme haastatteluaineiston esianalysoinnin.

Tulkitsemalla uudelleen MAL-asiantuntijoiden parissa aikaisemmin kerättyjä aineistoja pystyimme esittämään, että kansalaisten roolia tai pikemminkin sen puutetta MAL-työssä perustellaan kolmella seikalla (Bäcklund ym. 2017). Ensinnäkin MAL-työtä pidetään asiantuntijoiden välisen luottamuksen ja yhteistyön rakentamisena. Toiseksi asiantuntijat näkevät kansalaisten asiantuntemuksen ja kiinnostuksen kaupunkiseudulliseen suunnitteluun liian vähäisenä. Kolmanneksi asiantuntijat luottavat, että osallistumismahdollisuudet turvataan viimeistään lakisääteisen suunnittelujärjestelmän piirissä, eikä kansalaisosallistumista näin ollen mielletä olennaisena strategisessa kaupunkiseudullisessa suunnittelussa. Koemme, että analyysin tulos tavoittaa hyvin seudullisen kansalaisuuden tunnistamiseen vaikuttavat avaintekijät, joita emme olisi kyenneet todentamaan ilman vuorovaikutusta aiemman tutkimusymmärryksemme ja käytännön toimijoiden näkemysten välillä.

Tekemämme keskustelevat teemahaastattelut toivat esille aikaisemmin kerättyjen aineistojen kanssa yhteneviä, kansalaisuutta ja osallistumista ulossulkevia näkemyksiä. Toisaalta esiin nousi aito huoli osallistumismahdollisuuksien turvaamisesta ja turhautuminen siihen, että kansalaisten seudullista roolia ja osallistumiskanavia on vaikea hahmottaa. Jälkimmäinen seikka johti tutkimusryhmämme pohtimaan entistä tarkemmin kansalaisroolin seudullista olemusta (vrt. Lidström & Schaap 2018): Millainen on kaupunkiseudun kansalainen, mistä hän on kiinnostunut ja miksi hän olisi motivoitunut osallistumaan kaupunkiseutujen suunnitteluun? Kysymys seudullisesta eletystä kansalaisuudesta tarkentui näin ohjaamaan työtämme yhtä aikaa käytäntöä ja tutkimusta palvelevaan suuntaan.

Kolmannessa vaiheessa tehty pohjatyö mahdollisti seuraavan tärkeän askeleen: pystyimme teoreettista ja käytännön tietoa yhdistämällä haastamaan MAL-asiantuntijoiden ajattelua tiedon yhteistuottamisprosessissa. Neljäs vaihe, aineiston analyysin kautta saavutettujen alustavien tulosten testaus ja jatkokehittäminen, edustaa työskentelyssämme eksplisiittisintä tiedon yhteistuottamista. Se konkretisoitui kahdessa tapahtumassa, joista ensimmäisessä altistimme tutkimuslöydöksemme MAL-asiantuntijoiden joukolle ja käsittelimme heidän kanssaan kansalaisten rooleja seudullisessa suunnittelussa työpajatyöskentelyssä (Urban Forum 4). Toisessa tapahtumassa puntaroimme Tampereen kaupunkiseudun MAL-toimijoiden kanssa MRL-uudistukseen ja erityisesti seututason kansalaisuuteen liittyviä aiheita (yhdessä MAL-verkoston kanssa järjestämämme Ketterät kaupunkiseudut ja demokratian dilemma -asiantuntijatyöpaja). Neljänteen vaiheeseen kuuluvat lisäksi ympäristöministeriön järjestämät maankäyttö- ja rakennuslain uudistamiseen liittyvät tilaisuudet, joissa konsortion tutkimusryhmät vuorovaikuttavat ministeriön edustajien kanssa (edelleen menossa).

Merkittävin asiantuntijoille suuntaamamme “syöte” prosessin neljännessä vaiheessa oli seudullisen kansalaisuuden idea. Haastoimme heidät työpajoissa miettimään, millaisena “seutulaisen” kansalaisosallistumisroolit näyttäytyvät tutun kuntalais-kansalaisen ja (tulevan) maakuntalaisen rinnalla. Taulukossa 1 kuvatun, laatimamme jäsennyksen avulla pyrimme selvittämään, miten MAL-suunnittelu (voisi) mahdollistaa erilaisissa kansalaisrooleissa (asukas, palveluiden käyttäjä, aloitteellinen toimija) toimimista näissä tilallisissa kehyksissä. Näin asiantuntijat päätyivät pohtimaan kansalaisosallistumista ja kansalaisia uusilla tavoilla oman suunnittelutyönsä näkökulmista; taulukon esimerkit eräistä osallistumisen muodoista ovat työpajatyöskentelyn satoa.

Taulukko ja siinä esitetyt jäsennykset eivät ole tyhjentäviä eivätkä taulukon eri osiot ole toisiaan poissulkevia tai selkeärajaisia. Esitellyt esimerkit kuvaavat havainnollistavia, politiikkatoimenpiteiden kannalta otollisia ja/tai tutkimuksellisesti mielenkiintoisia tilanteita. Ne nousivat esiin järjestämissämme työpajoissa, joissa pohdittiin kansalaisen rooleja ja niiden erilaisia toteutumismahdollisuuksia.


Taulukko 1. Kansalaisille tarjoutuvia alueellisen ja seudullisen osallistumisen muotoja rooleittain.

Asukas Palveluiden käyttäjä Aloitteellinen toimija
Kuntalainen Yleis- ja asemakaavoituksen vuorovaikutus- ja osallistumismenettelyt Joukkoliikenteen ja julkisten palveluiden palautekanavat Kunnallisvaalit, luottamustehtävät, suoran demokratian muodot
Maakuntalainen Maakuntakaavan vuorovaikutus- ja osallistumismenettelyt

Mahdollisten sote-palveluiden palautekanavat

Mahdolliset maakuntavaalit

Seutulainen Ei selkeää kanavaa kansalaisvuoro-vaikutukseen? Seudullisen joukkoliikenteen palautekanavat? Emergentti, visionäärinen toimeliaisuus instituutioiden ja osallistumismenettelyiden ulkopuolella?

Saimme työpajoissa vahvistusta aiemmille huomioillemme siitä, että strateginen MAL-työ keskittyy asiantuntijoiden väliseen yhteistyöhön ja kansalaisten konkreettinen osallistaminen koetaan vaikeana. Kuten Taulukosta 1 ilmenee, kuntien ja maakuntien tasolla julkiset toimijat voivat tarjota kansalaisille selkeitäkin vuorovaikutuskanavia. Kansalaisia voidaan osallistaa asukkaina esimerkiksi lakisääteisten kaavoitusmenettelyiden puitteissa, ja kansalaisten asiakasrooli tunnistetaan julkisten palveluiden palautemekanismien kautta kuntien ja maakuntien tasoilla. Lisäksi erilaiset institutionalisoituneet luottamustehtävät sekä edustuksellisen ja suoran demokratian muodot tarjoavat niissä kanavia poliittiselle toiminnalle.

Yksi keskeinen havainto työpajoistamme on, että osallistujiemme viiteryhmät eivät tällä hetkellä tunnista seutulaisuudeksi määrittämäämme kansalaisuutta kovinkaan hyvin. Seutulaisen asukasrooli näyttäytyy jonkinlaisena löyhänä identifioitumisena – esimerkiksi pääkaupunkiseutulaiseksi – mutta tämän kääntäminen lähtökohdaksi kansalaisvuorovaikutukselle strategisessa suunnittelussa tuntuu haasteelliselta. Seutulaisen asiakkuus pystytään huomioimaan lähinnä institutionalisoituneiden seudullisten joukkoliikennejärjestelmien suunnittelussa ja niiden palautekanavissa, erään asiantuntijahuomion mukaan erityisesti siksi, että nämä muistuttavat muodoltaan kunnallisia instituutioita. Seutulaisen visionäärinen toimijuus sen sijaan näyttäytyy ilmiönä, jota ei pystytä kiinnittämään MAL-suunnitteluun mitenkään. Se ilmenee suunnittelutyöstä erillisenä, vapaana ja emergenttinä poliittisena keskusteluna ja toimeliaisuutena, jonka areenoja ovat esimerkiksi sosiaalisen median alustat (esim. Lisää kaupunkia -liikkeet).

Yksi jo haastatteluissa esille tuotu näkökulma, josta työpajatilaisuuksissa keskusteltiin, oli seudullisen osallistumisen – tai seutulaisuuden – kiinnittyminen yleisellä tasolla käytävään keskusteluun arvoista ja ajankohtaisista teemoista. Tähän liittyen yllättävä huomio yhdeltä osallistujalta oli, että seudullisuus ei sittenkään välttämättä edellytä kansalaisilta esimerkiksi kaavoittamiseen tai liikennesuunnitteluun liittyvää yksityiskohtaista asiantuntemusta. Asiantuntijat ja “rivikansalaiset” voivat keskustella arvoista, elämäntavoista ja näiden konkretisoitumisesta kaupunkiseutujen arjessa, mikä mahdollistaa kytkösten rakentamisen pitkäjänteisen strategisen suunnittelun ja eletyn kansalaisuuden välille. Tämä näkökohta asettuu haastamaan vakiintuneen ajatuksen, että kansalaisosallistuminen vaikeutuu suunnittelun mittakaavan kasvaessa.

Työpajojen lisäksi pyrimme tutkimuksemme neljännessä vaiheessa laajentamaan yhteistuottamisen piiriä julkaisemalla yleistajuistetun artikkelin kansalaisten asemaa kaupunkiseututasoisessa suunnittelussa käsittelevästä tutkimusartikkelistamme (ks. Ruokolainen ym. 2018; Bäcklund ym. 2017). Yhteistuottamisen kannalta olennaista tässä verkkojulkaisualustalla julkaistussa kirjoituksessa oli, että MAL-prosesseissa mukana olleita toimijoita kutsuttiin kommentoimaan sitä. Näin yhteistyömme sai julkisen ja julkaistun muodon, joka parhaillaan jatkuu esimerkiksi sosiaalisissa medioissa käytävänä keskusteluna (eletystä) kansalaisuudesta kaupunkiseutujen kontekstissa.

Tätä artikkelia kirjoitettaessa tutkimuksessamme on alulla viides vaihe, aineiston analyysi ja tulkinta yhteistuottamis- ja testaustilaisuudet huomioiden. Tämän jälkeen olemme tulossa kuudenteen vaiheeseen, jossa keskustelemme MAL-työtä tekevien asiantuntijoiden kanssa heidän työnsä mahdollisista uusista suunnista kansalaisten osallistumiseen liittyen. Pidämme näitä vaiheita tutkimuksen yhteiskunnallisen vaikuttavuuden kannalta merkittävinä ja uskomme niiden johtavan hankkeessa yhteistuotetun tiedon vakiintumiseen osaksi seudullisia suunnittelukäytäntöjä ja -politiikkaa. Jo tähän mennessä olemme herättäneet asiantuntijoita pohtimaan seutulaisuuden olemusta ja mahdollisia tapoja, joilla kansalaisten arkipäiväistä tietämystä voitaisiin tuoda paremmin myös strategisen tason suunnitteluprosesseihin. Meillä tutkijoilla puolestaan on selkeämpi ja käytännön kentillä testattu näkemys seutulaisuudesta, jota kehittelemme eteenpäin myös kansainvälisen tutkimuksen eteenpäin viemiseksi.

Yhteistuottamisella kohti kokonaisvaltaisempaa kansalaisuutta

Tässä artikkelissa olemme tarkastelleet, miten ymmärrystä kansalaisosallistumisesta ja seudullisesta demokratiasta voidaan lisätä tiedon yhteistuottamisen keinoin. Samalla olemme tuoneet esille kaupunkiseudullista kansalaisuutta ja osallistumista koskevia alustavia tutkimustuloksia. Edellä esitelty tutkimusprosessin kuvaus on monilta osin pelkistetty; tutkimuksen aikana olemme toki kohdanneet myös tutkijoiden ja käytännön asiantuntijoiden välisen yhteistuottamisprosessin perusongelmia, kuten ajan ja resurssien puute, akateemisen ja käytännön työn eriparisuus, sekä tuotetun tiedon soveltamiseen liittyvät epäjatkuvuudet, muutamia mainitaksemme (Polk 2014, 121–122). Näiden sijaan haluamme kuitenkin nostaa lopuksi esiin kolme keskeistä onnistumista: tutkimustiedon ja käytäntötiedon dialoginen yhdistäminen, tietämyksen kumuloituminen sekä asiantuntijatiedon “positiivinen haastaminen” tutkimustiedon avulla.

Kokemuksemme mukaan olennaista tiedon yhteistuottamisessa on, että prosessin runkona toimii tutkimustieto, johon asiantuntijoiden kanssa käyty keskustelu voidaan kiinnittää. Yhtä olennaista tutkimustiedon sovellettavuuden kannalta on saada konkreettiseen suunnittelutyöhön perustuvia näkemyksiä siitä, mikä on realistista, toivottavaa ja toteutettavissa käytännössä. Emme olisi itse huomioineet monia näkökohtia, joita asiantuntijat keskusteluissamme esittivät. Samoin asiantuntijat eivät olisi osanneet pohtia nykyisistä poikkeavia osallistumisen muotoja yhtä innovatiivisesti, ellemme olisi haastaneet heitä ajattelemaan uusilla tavoilla.

Käyttämämme osin strukturoitu, osallistujia positiivisella tavalla haastava lähestymistapa vaikuttaisi toimivan tiedon yhteistuottamisen lähtökohtana. Kansalaisuuden monimuotoisuutta näkyväksi tekevä kehikko, jonka esittelimme Taulukossa 1, perustuu pitkäjänteiseen tutkimukseen ja konkretisoituu ajatuksia herättävien jäsennysten kautta. Vaikka kansalaisten vähäinen rooli seudullisessa suunnittelussa ei alkuun näyttäytynyt käytännön toimijoille ensisijaisena ongelmana, saimme haastettua heidät keskusteluun tekemällä näkyväksi demokratian dilemmoja ja niihin liittyviä seudullisen suunnittelun haasteita. Tällainen kriittiseen tutkimusotteeseen perustuva lähestymistapa ei ollut riskitön soveltavassa tutkimushankkeessamme, jonka onnistuminen riippuu siitä, miten tutkittavaan ilmiöön liittyvät käytännön toimijat saadaan motivoitua mukaan tiedon yhteistuottamiseen.

Aikaisemmassa tutkimuskirjallisuudessa on tarkasteltu kansalaisuutta ja osallistumista kaupunkiseudullisessa suunnittelussa jossain määrin. Toistaiseksi tutkimukset ovat keskittyneet pohtimaan “seutulaisen” olemusta ja käyttäytymistä tilastojen ja kyselytutkimusten keinoin (esim. Lidström & Schaap 2018; Lidström 2010; Vallbe ym. 2018), tai yleisemmin demokratiakysymyksiä kaupunkiseuduilla (esim. Buser 2014; Harrison & Hoyler 2014, 2254–2256; Purcell 2007). Vähemmälle ovat jääneet seudullisen kaupunkisuunnittelun osallistumisprosessien dynamiikan analysointi ja konkreettiset kehittämisehdotukset “seutulaisten” huomioimiseksi. Tutkimuksemme keskeinen tieteellinen ja käytännöllinen kontribuutio liittyy tähän siirtymään.

Yhteistuottamisprosessissa tekemiemme alustavien havaintojen perusteella pohdimme tutkimuksessamme tällä hetkellä, mitä annettavaa seutulaisuudella – kaupunkiseutujen arjessa yli kunta- ja hallintorajojen sulavasti liikkuvilla kansalaisilla – ja erityisesti visionäärisillä kansalaisnäkemyksillä voisi olla kaupunkiseutujen kehittämiselle. Vaikkapa laajempi yhdyskuntarakenteeseen ja elintapoihin liittyvä arvokeskustelu asiantuntijoiden, päätöksentekijöiden sekä väljästi määrittyvien seutulaisten välillä voisi olla hedelmällistä. Arvojen lisäksi keskustelu voitaisiin kiinnittää myös yleisesti kiinnostavaan ongelmaan tai kehittämisehdotukseen, jolla on merkitystä koko kaupunkiseudun kannalta. Tällöin osallistuminen olisi asiaperustaista (Leino & Laine 2011), ja kansalaisuus kaupunkiseudulla voisi määrittyä esimerkiksi pyöräilemisen ja “pyöräilijyyden” kautta (vrt. Aldred 2010).

Tutkimusprosessin edetessä voimme yhdessä asiantuntijoiden kanssa tarkentaa, miten tällaista keskustelua käytännössä käytäisiin, millaisiin konkreettisiin asioihin se voisi kiinnittyä, ja mitä oikeuksia ja velvoitteita siihen mahdollisesti liittyisi. Yhtenä mahdollisena kehityssuuntana on neljännen sektorin eli järjestyneen kansalaistoiminnan ulkopuolelle jäävien, usein sosiaalisen median kautta muodostuvien kansalaisaktivismin muotojen korostuminen (ks. esim. Mäenpää ym. 2017, 241; Saad-Sulonen & Horelli 2017). Siinä missä tällainen aktivismin muoto saattaa korostaa kaikkein aktiivisimpia “eliittikansalaisia”, eikä sen avulla välttämättä päästä kovin kattavaan tietämykseen kansalaisten moninaisista arvoista ja elintavoista, voisi kohdennettu kuuleminen esimerkiksi koulujen tai vastaavien institutionaalisten kanavien kautta tuottaa laajapohjaisempaa kansalaistietoa suunnitteluun. Tämän vuoksi onkin tärkeä pohtia seudullista kansalaisuutta monenlaisten ihmisten ja asioiden näkökulmista – seudullisuus kun voi tarkoittaa eri asioita paitsi prosesseittain, myös kansalaisryhmittäin.

Rahoitus
Suomen Akatemia hanke no. 303550

Kirjallisuus

Albrecths, Louis (2012). Reframing strategic spatial planning by using a coproduction perspective. Planning Theory 12:1, 46–63.

Aldred, Rachel (2010). ‘On the outside’. Constructing cycling citizenship. Social & Cultural Geography 11:1, 35–52.

Buser, Michael (2014). Democratic accountability and metropolitan governance. The case of South Hampshire, UK. Urban Studies 51:11, 2336–2353.

Bäcklund, Pia (2007). Tietämisen politiikka. Kokemuksellinen tieto kunnan hallinnassa. Helsingin kaupungin tietokeskus, erityisjulkaisuja. Helsinki.

Bäcklund, Pia & Häikiö, Liisa & Leino, Helena & Kanninen, Vesa (2018). Bypassing publicity for getting things done. Between informal and formal planning practices in Finland. Planning Practice & Research 33:3, 309–325.

Bäcklund, Pia & Kallio, Kirsi Pauliina & Häkli, Jouni (2014). Residents, customers or citizens? Tracing the idea of youthful participation in the context of administrative reforms in Finnish public administration. Planning Theory and Practice 15:3, 311–327.

Bäcklund, Pia & Ruokolainen, Olli & Kallio, Kirsi Pauliina & Häkli, Jouni (2017). Kansalaisten osallistumisen asema kaupunkiseututasoisessa maankäytön suunnittelussa. Terra 129:3, 159–169.

Davoudi, Simin (2015). Planning as practice of knowing. Planning Theory 14:3, 316–331.

Di Marino, Mina & Lapintie, Kimmo (2017). Emerging workplaces in post-functionalist cities. Journal of Urban Technology (tulossa).

Eklund, Niklas (2018). Citizens’ views on governance in two Swedish city-regions. Journal of Urban Affairs 40:1, 117–129.

Forester, John (1999). The deliberative practitioner. Encouraging participatory planning processes. MIT Press, Cambridge, Massachusetts; Lontoo.

Forester, John (2012). Learning to Improve Practices. Lessons from practice stories and practitioners own discourse analysis. Planning Theory and Practice 13:1, 11–26.

Hanhijärvi, Jani (2011). Kansalaisvuorovaikutus seudullisissa MAL-hankkeissa. MAL-verkosto.
Harrison, John & Hoyler, Michael (2014). Governing the new metropolis. Urban Studies 51:11, 2249–2266.

Healey, Patsy (2009). The pragmatic tradition on planning thought. Journal of Planning Education and research 28:3, 277–292.

Hoch, Charles (2018). Neo-Pragmatist planning theory. Teoksessa Gunder, Michael & Manadipour, Ali & Watson, Vanessa (toim.): Handbook of Planning Theory. Routledge, New York; Abingdon, Oxon, 118–129.

Isin, Engin F. (2009). Citizenship in flux. The figure of the activist citizen. Subjectivity 29, 367–388.

Jonas, Andrew E.G. & Moisio, Sami (2016). City regionalism as geopolitical processes. A new framework for analysis. Progress in Human Geography 1–21.

Jonas, Andrew E.G. & Ward, Kevin (2007). Introduction to a debate on city-regions. New Geographies of governance, democracy and social reproduction. International Journal of Urban and Regional Research 31:1, 169–78.

Kallio, Kirsi Pauliina & Häkli, Jouni & Bäcklund, Pia (2015). Lived citizenship as the locus of political agency in participatory policy. Citizenship Studies, 19:1, 101–119.

Kanninen, Vesa (2017). Strateginen kaupunkiseutu. Spatiaalinen suunnittelu radikaalina yhteensovittamisena. Aalto University publication series, Doctoral Dissertations, 227/2017.

Kanninen, Vesa & Akkila, Ilona (2015). Kaupunkiseutujen strateginen suunnittelu. Mitä opittavaa Suomella? Tarkastelussa Ruotsi, Norja, Tanska, Hollanti ja Englanti. Ympäristöministeriön raportteja 24/2015.

Kübler, Daniel (2018). Citizenship in the fragmented metropolis. An individual level analysis from Switzerland. Journal of Urban Affairs 40:1, 63–81.

Leino, Helena & Laine, Markus (2011). Do matters of concern matter? Bringing issues back to participation. Planning Theory 11:1, 89–103.

Lidström, Anders (2010). Citizens’ intermunicipal political orientations. Evidence from Swedish city-regions. Urban Studies 47:10, 2093–2109.

Lidström, Anders & Schaap, Linze (2018). The citizen in city-regions. Patterns and variations. Journal of Urban Affairs 40:1, 1–12.

MAL- ja kasvusopimusmenettelyn kehittäminen (2014). Kutsutyöpaja kaupunkiseuduille ja valtiolle 2.10.2014. [viitattu 20.9.2016] www.mal-verkosto.fi

MAL-verkosto – seudut maankäytön, asumisen ja liikenteen kehittäjinä (2017). [viitattu 1.11.2017] www.mal-verkosto.fi

Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999). [viitattu 28.5.2017.] www.finlex.fi

Mäenpää, Pasi, Faehnle, Maija & Schulman, Harry (2017). Kaupunkiaktivismi, jakamistalous ja neljäs sektori. Teoksessa Bäcklund, Pia & Häkli, Jouni & Schulman, Harry (toim): Kansalaiset kaupunkia kehittämässä. Tampere University Press, Tampere, 239–259.

Mäntysalo, Raine (2000). Land-use planning as interorganizational learning. Oulu University Press, Oulu.

Mäntysalo, Raine & Kosonen, Kati-Jasmin (2016). MAL-aiesopimusmenettely ja sen kehittäminen. Teoksessa Puustinen, Sari & Mäntysalo, Raine & Karppi, Ilari (toim.): Strateginen eheyttäminen kaupunkiseuduilla. Näkökulmia kestävän maankäytön ja julkisen talouden kysymyksiin. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 4/2016, 31–42.

Mäntysalo, Raine & Kangasoja, Jonna & Kanninen, Vesa (2015). The paradox of strategic spatial planning. A theoretical outline with a view on Finland. Planning Theory & Practice 16:2, 169–183.

Ojaniemi, Niina (2014). MAL(PE)-aiesopimusten sitoutumiseen vaikuttavat tekijät. Selvitysraportti. MAL-verkosto, Tampere.

Ostrom, Elinor (1996). Crossing the great divide. Coproduction, synergy and development. World Development 24:6, 1073–1087.

Polk, Merritt (2015). Transdisciplinary co-production. Designing and testing a transdisciplinary research framework for societal problem solving. Futures 65, 110–122.

Purcell, Mark (2007). City-Regions, neoliberal globalization and democracy. A research agenda. International Journal of Urban and Regional Research 31:1, 197–206.

Rodriguez-Pose, Andres. (2008). The rise of the “City-region” concept and its development policy implications. European Planning Studies 16:8, 1025–1046.

Ruokolainen, Olli & Bäcklund, Pia & Kallio, Kirsi Pauliina & Häkli, Jouni (2018). Kaupunkiseututasoinen suunnittelu ja kadonnut kansalainen. Strategisesti tehokkaampaa, mutta ulossulkevampaa kaupunkisuunnittelua? [viitattu 5.9.2018.] https://www.versuslehti.fi/tiededebatti/kaupunkiseututasoinen-suunnittelu-ja-kadonnut-kansalainen/

Saad-Sulonen, Joanna & Horelli, Liisa (2017). Urban self-organising groups as users of digital artefacts. Nordic experiences. Yhdyskuntasuunnittelu 3:55.

Satka, Mirja & Julkunen, Ilse & Kääriäinen, Aino & Poikela, Ritva & Yliruka, Laura & Muurinen, Heidi (2016). Johdanto. Käytäntötutkimus tietona ja taitona. Teoksessa Satka, Mirja & Julkunen, Ilse & Kääriäinen, Aino & Poikela, Ritva & Yliruka, Laura & Muurinen, Heidi (toim.): Käytäntötutkimuksen taito. Heikki Waris -instituutti ja Mathilda Wrede -institutet, Unigrafi, 8–30.

Syssner, Josefina (2011). No space for citizens? Conceptualisations of citizenship in a functional region. Citizenship Studies 15:01, 109–123.

Tuurnas, Sanna (2016). The professional side of co-production. Academic dissertation. Acta Universitatis Tamperensis 2163. Tampere University Press, Tampere.

Vakkuri, Jarmo & Karppi, Ilari & Sankala, Iina (2016). Päätöksenteon sudenkuopat. Julkisen talouden tuloksellisuus ja yhdyskuntarakenteen kestävyys. Teoksessa Puustinen, Sari & Mäntysalo, Raine & Karppi, Ilari (toim.): Strateginen eheyttäminen kaupunkiseuduilla. Näkökulmia kestävän maankäytön ja julkisen talouden kysymyksiin. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 4/2016, 45–61.

Vallbé, Joan-Josep & Magre, Jaume & Tomàs, Mariona (2018). Being metropolitan. The effects of individual and contextual factors on shaping metropolitan identity. Journal of Urban Affairs 40:1, 13–30.