Kuntalaisten osallistumisen hyödyt

Antti Leskinen 7.11.2015
Dosentti, Tampereen yliopisto, ympäristöpoliittinen suunnittelu
Kuntademokratian kehittämispäällikkö
Tampereen kaupunki, konsernihallinto
PL 487, 33101 Tampere
antti.leskinen@tampere.fi

KUNTALAISTEN OSALLISTUMISEN HYÖDYT

Suora osallistuminen

Tampereen kaupungin soveltaman määritelmän mukaan kuntalaisten suora osallistuminen täydentää edustuksellista demokratiaa, ei korvaa sitä. Suora osallistuminen merkitsee sitä, että kuntalainen yksin tai osana ryhmää pääsee vaikuttamaan kunnallisen politiikan ja hallinnon sisältöön (vrt. Kettunen 2002).

Osallistumisella on itseisarvo osana demokratiaa. Osallistuminen kuuluu avoimeen nykyhallintoon ja julkisten palvelujen kehittämiseen. Asiallisen osallistumisjärjestelmän toteuttamiseen kunnassa tarvitaan ymmärrystä suoran osallistumisen hyödyistä. Silloin osataan paremmin suunnata resursseja henkilöstön ja johdon koulutukseen, rekrytointiin ja organisaatioon.

Kannattaako vaikka isoon asemakaavoitukseen liittyviä intressejä sovitella suunnittelun aikana, vai varataanko vain aikaa ja rahaa valitusruljanssiin? Osallistumista järjestetään joissakin kunnissa juuri lait ja asetukset täyttäen, isoissa kaupungeissa, kuten Tampereella kuntalaisten osallistuminen alkaa näkyä organisaation rakenteessa ja toiminnassa; osallistumista suunnitellaan ja toteutetaan ammattimaisesti.

Hyötyjä ei kannata edes arvioida jos kunnassa ei ole osattu järjestää suoraa osallistumista: Tiedotetaan kun pitäisi vuorovaikuttaa ja osallistumista on suunnitteluprosessissa liian myöhään; ei hankita tarvittavaa osaamista vaan tehdään mitä osataan, toiminta ei ole tilanteen mukaista. Epäpätevä toiminta tuottaa lähinnä haittoja: luottamusta osapuolten kesken ei saavuteta ja näkemyserot kärjistyvät. Pahimmillaan epäluulo ja katkeruus vaikeuttavat kunnan tulevaakin suunnittelua ja päätöksentekoa.

Hyödyt

Osallistumisen hyötyjen arvioinnissa on samankaltaisia pulmia kuin ennaltaehkäisevän terveydenhuollon hyötyjen arvioinnissa. Lisäksi pelkkä osallistumisen mitattavien hyötyjen arviointi saattaa vahvistaa mekaanista johtamista ja toimintaa, joka ei sovi inhimilliseen hallintoon (Ståhle 2015, 439). Osallistuminen tuottaa kyllä mitattaviakin hyötyjä, mutta muut hyödyt ovat tärkeämpiä; onkin parempi puhua hyötyjen todentamisesta kuin mittaamisesta.

Osallistumisen hyödyistä merkittävimmät koituvat pitkällä aikavälillä. Erityisen merkittävä hyöty on luottamuksen vahvistuminen kuntaorganisaation ja muiden osapuolten kesken. Parhaimmillaan luottamus mahdollistaa järkevän keskustelun ja ratkaisut kuinka vaikeassa tilanteessa tahansa. Tähtäimessä eivät silloin ole kompromissit, joissa jokainen häviää vaan innovatiiviset ratkaisut, joissa kaikki voittavat jollakin tavoin. Joustavaan ja avoimeen toimintaan perustuva päätöksentekokyky luo vähitellen tarinaa hyvästä kunnasta.

Osallistumisen hyötyjä koituu sekä osallistujille, että osallistumista järjestävälle organisaatiolle: Osallistuminen tuottaa arvokkuutta ja itsekunnioitusta yhteiskunnan jäsenelle tavalla, jota on muuten vaikea saavuttaa. Osallistujien itseluottamus kasvaa, kun he oppivat paremmin ymmärtämään julkisten päätösten monitahoisuutta ja vaikuttamaan niihin. Vuorovaikuttamalla ja osallistumalla suunnitteluun oppii ymmärtämään paremmin omia ja muiden intressejä – passiivisemmat yksilöt sen sijaan ovat helppoa saalista manipuloijille. (Richardson 1983, ks. Burton 2009, 265 – 266.)

Lontoolaisen Involve-ajatushautomon raportissa (Andersson ym. 2011) tarkastellaan harvinaisen järkevällä tavalla osallistumisen rahamitallista hyötyjen ja kustannusten arviointia. Raportissa kuvataan useita tapauksia. Esimerkkinä Britannian Humberin alueen luonnonsuojeluhanke vuodelta 2005 (emt. s. 21). Ensi yritys ilman osallistumista kilpistyi valituskierteeseen, jonka kustannukset olivat 75.000 puntaa. Toisella yrittämällä osallistumisjärjestelyt olivat kunnossa, kustannukset kirjattiin tarkasti, jokaista teekupillista, matkakulua, työtuntia ja muita kuluja myöten. Suojelualue perustettiin ilman valituksia ja osallistumisen kustannukset olivat selvästi pienemmät kuin pelkät edellisen valituskierroksen kulut. Ainakin tällaisissa tapauksissa rahallisetkin hyödyt voidaan selvästi osoittaa.

Suomessa kaavavalituksista kunnalle aiheutuvat kulut lienevät pienempiä kuin esimerkiksi Britanniassa tai Yhdysvalloissa. Tampereella näppituntumalla yhdestä valituksesta lakiyksikölle aiheutuu noin kymmenen tunnin ja kaavoittajille sadan tai satojen tuntien työmäärä riippuen hankkeen koosta ja mahdollista asemakaavaan tehtävistä muutoksista. Paljon merkittävämpiä saattavat olla yrityksille aiheutuvat kulut, jos toimitilojen rakentamiseen ei päästä suunnitellusti vaan paikkaa joudutaan vaihtamaan, lainakorot on maksettava, eikä tilauksiin pystytä vastaamaan. Jotkut yritykset neuvottelevatkin suoraan osapuolten kanssa ja palkkaavat tähän asiantuntija-apua.

Osallistumisen yleisiä hyötyjä ovat muun muassa: vähemmän kuluja valituksista, paremmin palvelutarpeita vastaavat palvelut, vähemmän hallinnon työaikaa ja konflikteja, sekä alueen yhteisöllisyyden paranemisesta seuraava rikollisuuden ja vandalismin väheneminen. Lisääntyneen yhteisöllisyyden myötä järjestöt myös saavat paremmin kunnan ulkopuolista rahoitusta ja voivat siten itse tuottaa enemmän ja laadukkaampia kulttuuri-, liikunta- ja muita palveluja. Hallinnon säästöjä voidaan puolestaan arvioida esim. työtuntien sekä onnettomuuksien ja rikosten aiheuttamiin kustannusten välttämisellä. Osallistumisen hyötyjä voidaan pitkällä aikavälillä todentaa tilastoilla, lehdistöseurannalla ja kyselytutkimuksin. (Andersson ym. 2011 s. 25–31.)

Järjestelmä kuntoon

Suoran osallistumisen rungoksi kunnan kannattaa ottaa käyttöön suhteellisen pysyviä sähköisiä ja muita viestintävälineitä, sähköinen osallistumisalusta sekä esimerkiksi sellaiset aluetyöryhmät ja asiakasraadit, joilla on todellisia vaikutusmahdollisuuksia. Lastenparlamentti, nuorisovaltuusto, vammais- ja vanhus- ja maahanmuuttajaneuvostot antavat tehokkaasti asiantuntemustaan, kun sitä ajoissa kysytään. Osallistumisen runko mahdollistaa rutiineja, jotka säästävät työaikaa ja helpottavat sekä kuntalaisten, valtuutettujen että viranhaltijoiden elämää. Runkoon pitää tilanteen mukaan liittää muita osallistumistapoja, kuten karttapohjaisia kyselyjä, netti- ja muita raateja, työryhmiä, tutustumiskäyntejä sekä vuorovaikutteisia tilaisuuksia kasvokkain, internetissä tai paikallisradion tai -TV:n välityksin. Kun vielä vaihtoehdot ja niiden vaikutukset kuvataan ymmärrettävästi ja osallistumistavat sovitetaan kuhunkin tilanteeseen, ovat puitteet kunnossa. Vasta sitten isoja hyötyjä kannattaa odottaa ja arvioida.

Kun resursseja on vähän, on parempi tehdä vähän mutta kunnolla. Siksi osallistumista ja viestintää on osattava suunnitella.

Hyvä osallistumisjärjestelmän yksi tärkeimmistä hyödyistä on, että se mahdollistaa organisaation oppivuuden. Lisäksi maallikot oppivat asiantuntijoilta MITÄ hallinto tekee. Tämä näkyy esimerkiksi Tampereella alueellisten työryhmien työskentelyn nopeutumisena. Vielä tärkeämpää on niin kuntalaisten, valtuutettujen kuin virkahenkilöidenkin yhteistyötaitojen paraneminen, eli MITEN tehdään paremmin yhdessä.

Tehokkaan suoran osallistumisen edellytyksenä on johtamisen kehittäminen ja tarvittavien organisaatiomuutosten havaitseminen. Nämä vaativat johdonmukaisuutta, oppivien rakenteiden soveltamista ja hieman paneutumista asiaan (Leskinen 1994).

Lähteet

Andersson, Edward & Fennell. Emily & Shahrokh, Thea (2011). Making the case for public engagement. How to demonstrate the value of consumer input. Consumer focus. Involve, Royal London House.

Bryson, John, M.; Quick, Kathryn, S.; Slotterback, Carissa, S. & Crosby, Barbara, S. (2012). Designing Public Participation Processes. Public Administration Review 73:1, 23-34.

Burton, Paul (2009). Conceptual, Theoretical and Practical Issues in Measuring the Benefits of Public Participation. Evaluation 15:3, 263-284.

Kettunen, Pekka (2002). Osallistua vai vaikuttaa? Kunnallisalan kehittämissäätiö. Helsinki.

Leskinen, Antti (1994). Environmental Planning as Learning. Helsingin yliopisto, maankäytön ekonomia. Taloustieteen laitos julkaisuja No 5, Helsinki.

Richardson, Ann (1983). Participation. Routledge & Kegan Paul, London.

Ståhle, Pirjo (2015). Tietoperustainen kasvu – vakava osaamishaaste. Julkaisussa: Ståhle, Pirjo. & Pirttivaara, Mika (toim.) (2015). Rikastuttava yhteistyö ja uudet toimintamallit. Innovaatioekosysteemi yhteiskunnan ajurina. Tekes Review 317. Helsinki.

Antti Leskinen

Dosentti, Tampereen yliopisto, ympäristöpoliittinen suunnittelu, Kuntademokratian kehittämispäällikkö Tampereen kaupunki, konsernihallinto